Para que serve um banco público?

Pelo menos é o que se pode extrair de um estudo recente publicado pelo FMI. Na verdade, não é  exactamente um estudo, é mais um meta-estudo – o tipo de coisa que se faz quando a  investigação sobre um tema já é tão vasta e dispersa que o melhor contributo que alguém pode dar para o debate é sintetizar o que já existe e usar estatística e bom senso para separar as águas, distinguindo as conclusões aberrantes das conclusões sólidas. Em Bank Ownership: Trends and Implications, três economistas do Departamento de Investigação do Fundo propuseram-se a fazer isso: aventuraram-se numa uma laboriosa compilação de dados, reviram a bibliografia e passaram em revista mais de 100 estudos acerca deste tema.

A primeira conclusão é que a propriedade pública dos bancos varia imenso consoante a latitude e longitude. Na China e na Índia, mais de metade dos activos do sistema bancário é gerida por instituições financeiras directa ou indirectamente controladas pelo Estado. Nos Estados Unidos e na Europa, por regra a fracção baixa para valores inferiores a 20%, com casos pontuais de rácios ainda mais baixos. Claro que não era preciso um estudo para reconhecermos esta divergência, mas é um bom pretexto para mostrar o mapa-mundo correspondente (atenção à navegação: os dados são relativos a 2010).

Há várias formas de perceber os efeitos destas diferenças nas economias. Uma delas, provavelmente a mais simples, é comparar a eficiência dos bancos públicos com a concorrência privada. O método pode ser restrito e limitado, porque não se espera que os critérios de sucesso de um um organismo público sejam exactamente os mesmos que os de empresas privadas a concorrer em mercado. Mas, na medida em que até bancos públicos de devem orientar por limites mínimos de racionalidade económica, este é um bom ponto de partida.

E, no geral, a maioria dos estudos sugere que os bancos com capital público tendem a ter piores resultados do que os bancos privados. Os custos são frequentemente mais altos, a percentagem de crédito malparado é maior e a rentabilidade é mais baixa. O contraste assume maiores proporções na América Latina, mas os resultados permanecem válidos para a Europa Ocidental. Como em todas as regras em economia, esta também tem a sua excepção: na Alemanha, a banca pública leva vantagem face à banca privada.

Outra maneira de avaliar a importância dos bancos públicos é comparando a sua presença com a ocorrência de crises financeiras, de modo a descortinar alguma correlação e daí tentar inferir possível causalidade. Isto porque um dos  argumentos a favor da existência de bancos públicos é que estes podem contrariar a euforia irracional do sector privado, prevenindo a acumulação de desequilíbrios e evitando a eclosão de crises.

Os vários estudos que abordaram esta questão chegaram a resultados desapontantes. Segundo a meta-análise do FMI, a existência de players públicos parece ser quase irrelevante para a prevenção de crises bancárias e financeiras. Na verdade, algumas das análises levadas a cabo até chegam à conclusão oposta: a propriedade pública dos bancos resulta muitas vezes numa má alocação de recursos e aumenta a concessão de crédito a sectores politicamente bem locados, empresas ‘bem relacionadas’ ou a regiões onde as eleições estejam mais próximas. O resultado é um sistema bancário menos, e não mais, seguro.

A importância dos bancos públicos nota-se mais após as crises se materializaram, altura em que funcionam como um instrumento contra-cíclico para aumentar o crédito quando mais ninguém quer fazer empréstimos. Em suma, eles parecem mais úteis para limpar os estilhaços do que para evitar que os vidros se partam.

A meta-análise do FMI tem mais algum sumo para além do que é descrito aqui. Por exemplo, discute a importância dos bancos detidos por accionistas estrangeiros, um tema que em Portugal será relevante nos próximos anos. E também tem a habitual salvaguarda: diz que a evidência é “mista” e que há estudos suficientemente contraditórios para que se recomende alguma prudência antes de se fazer política com base neles.

Mas, no geral, e tudo somado, parece sugerir que os bancos público jogam mais ou menos na mesma divisão que as descidas de impostos ou algumas reformas estruturais: têm impactos tão pequenos e modestos que são praticamente invisíveis à vista desarmada.