João Espanha: “Há excesso de esforço fiscal numa reduzida camada de cidadãos”

O peso do IRS na carga fiscal está ao nível mais baixo desde 2014. Baixou de 7,7% para 6,2% em 2024. No sentido inverso, o IRC aumentou o peso de 2,8% para 3,9% no mesmo período, mantendo-se o IVA, como o imposto com maior peso na economia, aumentando 8,5% para 9,2% do PIB. Como avalia estas evoluções?
A evolução não me parece positiva. No IRC, o aumento de receita dever-se-á ao incremento da atividade económica sem que se vislumbre alívio do constrangimento que a elevada taxa (em comparação com os demais países da OCDE) impõe aos investidores. Apostaria, aliás, que este aumento se deve aos grandes contribuintes, sendo que não devemos descurar o impacto do aumento pretérito da taxa de inflação (agora já controlada) no seu volume nominal de proveitos.
Mas este aumento de receita do IRC não me parece sintoma de um crescimento sustentado e saudável da economia, porquanto a redução relativa do contributo do IRS para a receita tributária global demonstra uma grande sensibilidade da receita deste último imposto à redução de taxas/alteração de escalões. Ora, tal significará que a base tributável do IRS não aumentou (pelo menos de forma significativa), o que significa que os salários não cresceram e/ou que os novos empregos criados são pouco qualificados e mal pagos. Ou seja, a economia até pode ter crescido, mas não cresceu bem.
Mesmo o aumento da receita do IVA não dirá muito quanto ao incremento da atividade económica, pois compara com período temporal em que houve IVA zero. Mais do mesmo, pois.

No caso das empresas, Portugal é o segundo país da OCDE com fiscalidade mais pesada. Que medidas deveriam ser tomadas para um sistema fiscal mais competitivo?
Para as empresas, os mínimos olímpicos para um sistema fiscal mais competitivo passarão pela redução da taxa normal de IRC; eliminação da taxa reduzida de IRC; eliminação das contribuições setoriais “extraordinárias” e “temporárias”; eliminação da derrama estadual, e eliminação ou redução da derrama municipal; eliminação da tributação autónoma – um imposto autónomo sobre a despesa das empresas enxertado no Código do IRC; revisão completa do emaranhado de benefícios fiscais e também a revisão, eliminação e simplificação das inúmeras taxas e taxinhas; bem como a simplificação e redução das obrigações acessórias (informativas, etc.).
Todas estas medidas terão, no imediato, impacto negativo na receita, mas a simplificação que provocarão no nosso sistema tributário contribuirá, no médio prazo, para o aumento da atratividade do nosso país para investidores internacionais – e nós precisamos desesperadamente de capital. Por outro lado, facilitará a vida das empresas em atividade, permitindo uma melhor alocação de recursos.
O imposto sobre as empresas deve ser neutro; não deve servir para privilegiar ou castigar empresas, seja pela sua dimensão, seja pelo seu setor de atividade. O nosso IRC está pejado de regras dirigistas/com preconceito ideológico, que não devem ter lugar nesta sede, nem sequer em sede de benefícios fiscais.
Por outro lado, não deve a tributação regra ter como escopo o combate a mecanismos de evitação fiscal, como sucede com a tributação autónoma. Há outras formas para isso (dão mais trabalho, porém…).

Entre 2014 e 2024, a carga fiscal aumentou em 10 anos 4,8 pp de 30,9% para 35,7%. Como avalia as medidas de política fiscal que estão na base desta evolução?
Política fiscal? Qual política fiscal? Isso acabou por alturas dos Governos do Engº. Guterres, se não me falha a memória. Desde então, aquilo a que temos assistido é a uma barragem de artilharia avulsa e com muito poucas munições inteligentes – ou seja, uma miríade de pequenas e avulsas intervenções que, se visavam melhorar o sistema (do que seriamente duvido), acabaram por transformar o sistema fiscal (e os Códigos dos impostos sobre o rendimento em particular) num patchwork de difícil compreensão.
Acuso publicamente os dois grandes “assassinos” da política fiscal e do (eventualmente) consequente aumento da carga fiscal: o Dr. Passos Coelho e o Dr. António Costa.
O primeiro, provavelmente por desespero (tendo em conta o sufoco financeiro ultrapassado no seu consulado), aumentou de forma desbragada o IRS (quem não se lembra do “enorme aumento de impostos” do prof. Vítor Gaspar…) e criou uma diversidade de contribuições especiais setoriais. Culpado, sem dúvida, mas com uma atenuante: o estado de emergência financeira a que teve de acorrer, e a intenção confessa de que esses desastres tributários seriam temporários, até que o reequilíbrio financeiro fosse atingido.
Já a “geringonça”, superiormente comandada pelo Dr. António Costa e manobrada pelo Prof. Mário Centeno, não tem atenuante, tem agravante: agitando a bandeira da “viragem da página da austeridade”, tentou enganar-nos a todos com a eliminação de uma das sobretaxas do IRS criadas pelo Governo anterior – mas na verdade manteve e aumentou a carga fiscal.

Como?
Transformando em definitivo o que era provisório, e “carregando” nos impostos indiretos – pois estes possuem muitas vantagens: são fáceis de cobrar e possuem um efeito de anestesia fiscal, pois o cidadão não os entende como aumento dos impostos, mas como aumentos do preço de certos produtos. A culpa ficou, assim, com os bandidos das empresas, e não com o Governo.
Mas não só: o incremento da carga fiscal via impostos indiretos possui um potencial efeito regressivo (como sucede com o IVA – os mais pobres pagam maior percentagem do seu rendimento disponível) e ainda de aumento geral dos preços (quando o imposto pesa na formação do preço de bens ou serviços que integram cadeias de valor, v.g. combustíveis). Tudo coisas virtuosas, como se vê.
Infelizmente, e no que a estes temas importa, no horizonte não se vislumbra grande evolução a este nível

Em 2025, prevê-se uma descida na carga fiscal, de 35,7% para 35,2%, com foco na redução do IRS, e do IRC nos próximos anos, até aos 17%. É suficiente para o alívio fiscal das famílias e para impulsionar o setor empresarial e responder aos desafios económicos?
Sinceramente, não me parece. Nestas coisas, não há balas de prata, pelo que a redução da taxa de IRC, se for uma medida isolada, pouco ou nada resolverá. Referi uma série de outras medidas que deveriam ser adotadas para que o IRC deixe de ser um obstáculo ao investimento. Mais importante até, cumpre referir que em muitos inquéritos internacionais (v.g. WEF), a respeito do ambiente de negócios em Portugal, não é a carga fiscal o que mais preocupa, mas sim a instabilidade legislativa e os atrasos na justiça.
Quanto ao IRS, o caminho que tem sido trilhado não revela grande ambição ou utilidade. Ninguém ousa regressar aos níveis de tributação pré-troika, pois a receita do imposto sobre o trabalho e pensões é muita e fácil de cobrar. A este respeito, o nosso Estado é como um vulgar adicto – habituou-se, e não quer outra coisa.
O problema do IRS reside nisso mesmo: o aumento da despesa torna muito difícil a ambição de reduzir a carga, pois Portugal é um país pobre e de salários baixos. Cerca de metade dos portugueses não ganha o suficiente para pagar IRS, e mais de 40% da receita deste imposto é paga por 5% dos contribuintes.

Uma distribuição desequilibrada dos impostos…
Temos um problema, desde logo, de justiça. Até para o legislador constitucional, a primeira função dos tributos é a satisfação das necessidades financeiras do Estado. O que é evidente: como afirmou Oliver Wendell Holmes Jr. (Juiz do Supremo Tribunal dos EUA entre 1902 e 1932) taxes are the “price we pay for a civilized society”. Ou, noutra versão mais coloquial: “I like to pay taxes. With them, I buy civilization.”
O Estado precisa de dinheiro para cumprir com as suas funções, e é correto, legítimo e justo que os cidadãos, beneficiários diretos ou indiretos de tais funções, suportem o seu custo. Mas tal tem como contrapartida algo que é o pilar de qualquer sistema fiscal justo e adequado: a moderação do poder tributário pelo princípio da capacidade contributiva, isto é, os cidadãos só podem ser chamados a pagar os impostos que podem suportar na medida da respetiva capacidade económica, o que afasta a possibilidade de confisco. Ou, negativamente, quando somos chamados a pagar impostos para lá do razoável, o imposto é confiscatório.
Por outro lado, a repartição justa dos rendimentos e da riqueza, sendo também um objetivo constitucional do sistema fiscal, aparece subordinado. Aliás, o que se pretende não é que os impostos promovam a igualdade económica entre os cidadãos, mas sim que os rendimentos e riqueza sejam distribuídos de forma justa. Ou seja, todo o sistema fiscal está subordinado ao princípio da capacidade contributiva, pois se assim não for não haverá justiça na (re)distribuição dos rendimentos e da riqueza.
Dito isto, verificamos, nas mais recentes reduções do IRS, um viés que tem de ser denunciado: não pode ser justo um sistema que coloca 5% dos cidadãos a pagar quase toda a receita do IRS. Há claramente um excesso de esforço fiscal colocado nesta reduzida camada de cidadãos, que vêm amputada uma enorme parcela do seu rendimento disponível em comparação com os demais cidadãos.
Há quem diga que tem de ser assim, porque somos um país de pobres, pelo que os remediados têm de pagar por eles…
… nada a opor, desde que o que é tributado seja justo e adequado do ponto de vista da justiça material. Não é.
Anote-se: em 2011, quem auferiu um rendimento de €153k/ano suportava uma taxa marginal de 43,5%; hoje suporta uma taxa marginal superior a 50%. E o único motivo para tal foi a situação de pré-bancarrota, que já lá vai há uma década.
Por outro lado, e numa perspetiva menos jurídica, convém perceber que uma carga fiscal muito elevada sobre quem ganha bem reduz drasticamente a propensão para a poupança por parte destes cidadãos. Se não há poupança, não há capital, não há investimento.
Será isto bom para a economia portuguesa? Para quem acha que o alfa e o ómega da economia é o Estado, é bom – a poupança potencial privada transforma-se em receita fiscal/pública e o Estado, omnipotente e omnisciente, encarrega-se do investimento produtivo. Para os outros, que não se revêm nessas ideologias fracassadas e nos quais me incluo, não é mau. É muito mau.

O combate à economia paralela podia reduzir a carga fiscal em Portugal?
Este tema já cansa. Há mais de 30 anos que ouço proclamações de que, resolvida a questão da evasão fiscal, jorrarão rios de leite e mel e poderemos, enfim, baixar impostos.
Não é bem assim.

Porquê?
Desde logo, nas mais de três décadas que levo de profissão, muito se caminhou na prevenção e combate a esse flagelo. A AT possui hoje muito e variados instrumentos de controle e informação que lhe permitem prevenir e combater a evasão fiscal, até do ponto de vista jurídico e processual. Disso é sintoma, por exemplo, as grandes operações de combate à fraude-carrossel no IVA, esquema que já foi um sorvedouro de receita, mas que, com as alterações legislativas introduzidas e com a experiência adquirida pelas administrações tributárias da UE, é hoje um fenómeno controlado.

A crescente eficácia da máquina deu lugar a alguma redução de impostos?
Não me parece.
Por outro lado, tenho para mim que a forma mais eficaz de combater a economia paralela passa por dar relevo fiscal a despesas relativamente às quais continuamos a ouvir “quer com ou sem fatura”? Veja-se o que se passou com as despesas médicas. Contudo, este tipo de medidas é arriscado e deve ser bem ponderado, até pela complexidade que podem introduzir no sistema.
Todavia, o problema principal já o enunciei: no que respeita à receita tributária, o Estado comporta-se como um junkie, um agarrado. Uma vez descoberta uma fonte de receita, ou aceite um aumento de impostos, o Estado vai metendo shots cada vez maiores, sem que haja overdose. A verdade é que para cada aumento de receita temos mais despesa… ou o inverso. Não se pensa a médio/longo prazo, apenas em tapar o buraco e quem vier atrás que feche a porta.
A resposta a esta pergunta é um sonoro NÃO!