O BCE precisa de orientação política sobre objetivos secundários

O mandato do BCE foi estabelecido há três décadas, quando nenhum dos desafios atuais estava previsto. Assim, é natural que hoje esteja sujeito a interpretações diferentes e, por vezes, contraditórias em toda a zona euro.

Embora os Tratados da UE estipulem claramente que o BCE “deve apoiar os objetivos gerais da União Europeia”, não será adequado aguardar, passivamente, na ânsia de que o Banco Central Europeu (BCE) utilize o seu poder discricionário para agir sobre eles. As instituições políticas da União Europeia devem dar prioridade aos objetivos secundários para legitimar a ação do BCE.

O BCE enfrenta um paradoxo. Não cumpriu o seu mandato de estabilidade de preços, uma vez que a inflação tem estado abaixo dos 2% na última década. E apesar deste flagrante fracasso, o BCE está agora a pensar em fazer mais do que apenas manter a estabilidade dos preços. Por exemplo, Christine Lagarde tem vindo a aumentar as expectativas de que o BCE possa vir a tomar medidas concretas contra as alterações climáticas após a conclusão da revisão estratégica do banco central.

Em teoria, os Tratados Europeus já conferem grande poder ao BCE para agir no âmbito de outros objetivos que não o seu principal mandato de estabilidade de preços. O artigo 127.º da TFEU estipula que, sem prejuízo da estabilidade dos preços, o BCE “apoiará as políticas económicas gerais da União, por forma a contribuir para alcançar os objetivos da União, tal como previsto no artigo 3.º do Tratado da União Europeia”.

Ao longo dos anos, esta disposição do Tratado tem sido frequentemente referida por aqueles que pretendem pressionar o BCE a agir em várias direções. Normalmente, os sindicatos querem que o BCE fortaleça o pleno emprego, enquanto as ONG desejam que o BCE faça mais para combater as alterações climáticas ou as desigualdades. Com efeito, a amplitude dos objetivos referidos no artigo 3.º do TEU – que vão desde a segurança, equidade e crescimento económico à proteção do ambiente, inovação e muitos outros objetivos louváveis da União Europeia (UE) – abre a porta a um número infinito de objetivos possíveis para o BCE.

Em certa medida, tal flexibilidade é útil e conveniente. Deixa a porta aberta a todos os possíveis ventos de mudanças. Mas, no fim de contas, o excesso de imprecisão também está a conduzir à inação. Ora, ao passar por cima da imprecisão e ao justificar categoricamente a sua posição de política monetária com base num objetivo secundário, a perceção seria a de que o BCE estaria a tomar decisões políticas e, por conseguinte, prefere manter-se afastado.

A negligência dos objetivos secundários é compreensível quando se considera que o mandato do BCE está em branco no que respeita a orientações sobre a forma como estes objetivos secundários devem ser classificados e alcançados. O BCE sofre de “lacunas de autorização democrática” (democratic authorization gaps, segundo a expressão usada por Nik de Boer e Jens van ‘t Klooster), i.e., a incapacidade dos autores de prever as situações em que o BCE se encontra atualmente: ter de decidir entre diferentes objetivos e instrumentos com consequências de longo alcance para além daquelas que os autores do Tratado antecipavam.

Se as disposições sobre o mandato primário de estabilidade dos preços do BCE e os seus deveres de supervisão são claras, no que concerne ao se e como o BCE deve agir relativamente aos seus objetivos secundários as disposições são dúbias e poderão implicar compromissos difíceis. Deve o BCE dar primazia ao emprego ou ao clima? Umas vezes, poderia ser possível utilizar diferentes instrumentos para atingir diferentes objetivos, mas, outras vezes, tal não é viável. Lidar com tais compromissos é, por natureza, uma tarefa política e o BCE deveria aceitar receber orientações sobre quais os objetivos secundários mais relevantes para a UE numa situação específica. Como disse uma vez o antigo membro do Conselho do BCE, Benoit Cœuré:  “Definir prioridades para diferentes objetivos é a definição de política […] e é isso que os parlamentos fazem”.

É por isso que, para acrescentar legitimidade ao BCE na prossecução dos seus objetivos secundários, deve ser desenvolvido um procedimento formal que envolva tanto o Conselho como o Parlamento Europeu, a fim de especificar e dar prioridade às áreas políticas em que se espera que o BCE atue e cumpra.

Na prática, os canais existentes de accountability entre o Parlamento Europeu e o BCE já permitem definir essa priorização. O Parlamento poderia utilizar as suas resoluções anuais sobre o BCE para eleger um ranking de três objetivos secundários de topo, e poderia optar por recentrar as audições trimestrais de “diálogos monetários” com o Presidente do BCE para efetuar controlos regulares sobre a entrega do mandato assim interpretado.

Desta forma, o BCE receberia uma legitimidade renovada para um conjunto alargado de objetivos. Poderia funcionar de forma eficiente, colocando todas as ferramentas que tem à sua disposição ao serviço de objetivos a atingir, definidos politicamente de forma clara, e orientados pelas instituições democráticas.

O mandato do BCE foi estabelecido há três décadas, quando nenhum dos desafios atuais estava previsto. Por conseguinte, é natural que o mandato do BCE hoje esteja sujeito a interpretações diferentes e, por vezes, contraditórias em toda a zona euro. Embora o Tribunal de Justiça Europeu tenha um papel a desempenhar na identificação de salvaguardas e limites para garantir que o BCE respeite as fronteiras estabelecidas pelos Tratados da União, não deve decidir no lugar de políticos eleitos sobre as futuras orientações do mandato do BCE.

O Parlamento Europeu já deu um passo importante ao concordar, em dezembro de 2020, em solicitar um acordo interinstitucional acerca do sistema de accountability do BCE – que até à data é, em grande parte, informal. As próximas negociações entre o BCE e o Parlamento, a par da revisão da estratégia em curso do BCE, constituem uma oportunidade única para fortalecer o processo de accountability diretamente com o BCE, e em total respeito pela sua independência.

 

Este artigo é coescrito em colaboração com:

Pervenche Berès, ex-Presidente da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu

Nik de Boer, Professor Assistente de Direito Constitucional na Universidade de Amesterdão

Panicos Demetriades, Professor na Universidade de Leicester e antigo membro do Conselho do BCE

Vivien Schmidt, Professora de Integração Europeia, Cátedra Jean Monnet, Universidade de Boston

Sebastian Diessner, Max Weber Fellow, European University Institute

Jens van ‘t Klooster, Postdoctoral Fellow, KU Leuven

 

 

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