O orçamento é elaborado tendo em conta as obrigações decorrentes das leis e dos contratos. É o que diz o artigo 105.º, n.º 2, da CRP.
De acordo com uma interpretação literal deste preceito, o Parlamento não seria inteiramente livre nas suas decisões orçamentais. Porém, a interpretação deste artigo não pode cingir-se à letra do artigo. A interpretação não pode passar por cima do esquema de repartição de competências em matéria financeira, estabelecido pela Constituição nem do facto de o Parlamento ser assumidamente o órgão que toma as principais decisões em matéria financeira. Tendo estes elementos em conta, apenas podemos dizer que o artigo 105.º, n.º 2, obriga a que as decisões de despesa anteriormente assumidas por meio de lei ou de contrato sejam orçamentadas, contanto que essas mesmas decisões não sejam expressamente postas em causa pelo Parlamento.
Claro que a questão relativa ao cumprimento dos contratos é muito delicada. Ela pode pôr em causa o dever de cumprimento pontual dos contratos assinados pelo Governo. Todavia, o poder do Parlamento não pode ficar tolhido perante uma suposta reserva absoluta de administração no que toca à celebração de contratos com implicações financeiras.
A celebração de contratos por parte do Governo tem de ser lida em conjugação com os poderes orçamentais da Assembleia da República. Não estamos, portanto, perante uma reserva absoluta de administração. Estamos sim perante uma reserva relativa de administração, uma vez que a Constituição exige para todas as despesas a passagem pelo crivo parlamentar, de forma a poderem ser cabimentadas. O Governo deve, portanto, concertar-se com a Assembleia da República no que toca à tomada de decisões que implicam despesa.
A competência para aprovação do OE é reservada à Assembleia da República, sem que esta a possa delegar. Dizer o contrário, seria subverter a ordem das coisas, subordinando o poder do parlamento ao poder executivo.
Isto dito, não significa que o incumprimento contratual que pode resultar de uma decisão de não cabimentação parlamentar de despesa é inconsequente. Havendo interesses de terceiros – alheios a este jogo de repartição constitucional de competências –, estes têm de ser protegidos.
Uma decisão de não cabimentação de despesa é, pois, uma decisão muito gravosa, tanto do ponto de vista reputacional do Estado, quanto do ponto de vista financeiro. Esta decisão faz com que o Estado incorra em incumprimento contratual, tendo de ressarcir os lesados pelos danos causados. A decisão de não cabimentação aciona, pois, a responsabilidade civil contratual do Estado, devendo cobrir o dano da confiança, mas também aquilo que era esperado com o cumprimento desse contrato.
Celebrado um contrato e entrando em vigor, gera-se por parte do Estado um dever de honrar os seus termos, que – sem transigir em relação ao esquema de repartição de poderes constitucionalmente determinado – não pode deixar de ter tutela máxima, sob pena de se pôr em causa o princípio da confiança.
