Sobre a habitação apoiada em Portugal

A habitação apoiada esteve sempre intimamente relacionada com a tensão social, antes de se poder chegar a falar em “Direito à Habitação”, e de definir serenamente como se pode garanti-lo, importou sempre resolver, com urgência e atraso, o “Problema da Habitação”.

Há 102 anos – a 25 de abril de 1918 – publicou-se o decreto fundador em Portugal das medidas de apoio, pelo Estado central, à construção de casas “económicas” por entidades públicas e privadas. Apoiar a criação de habitação acessível, como se fazia em outros países, importava na manutenção da “paz social” numa República em difícil estabilização. Paz social, saúde pública, produtividade e moralidade – e o reconhecimento de um embrionário “direito à habitação” – foram temas-chave então lançados e presentes, em proporção variável, ao longo destes 102 anos.

Este foi um processo difícil, sem dúvida. Ao longo de décadas, o apoio à construção de habitação foi apenas uma de muitas prioridades da gestão pública: nos anos 1930, um Estado Novo em consolidação dedicou-se a infraestruturar o País com estradas e escolas, reservando algum incentivo público para facilitar a entrada de grupos socioprofissionais seus dependentes e apoiantes no caminho da propriedade imobiliária; a questão do acesso das camadas mais pobres à casa de renda comportável só foi tratada com alguma determinação a partir do fim da década de 1940, e com recurso a municípios, misericórdias e outras entidades não-governamentais.

Trinta anos e diversos modelos de partilha de responsabilidade com privados e semiprivados depois, a carência de habitação acessível agravara-se com o afluxo de população a Lisboa, Porto e outros (poucos) centros, e o crescimento dos aglomerados informais: 1974 encontra o estado central envolvido numa derradeira tentativa de envolvimento direto na promoção e no desenho da habitação em grande escala, com abordagens integradas em resposta a exigências sociais cada vez mais complexas.

Depressa a ocidentalização da economia e as exigências da adesão europeia, juntamente com alguns efeitos da democratização – como a devolução de responsabilidades aos municípios – fizeram com que o estado central recuasse, na questão habitacional como em outras no âmbito dos serviços públicos, para um lugar de definição estratégica e canalização de financiamentos, que se mantiveram mesmo no quadro difícil do final do século passado. Realojar famílias vivendo em habitação precária – envolvendo as cidades portuguesas – galvanizou executivos centrais e locais em planos de erradicação liderados por estes últimos, e de sucesso ainda hoje não consensual.

Em 2018, o centenário das políticas públicas de habitação em Portugal foi marcado, não por uma grande exposição itinerante sobre a história destas políticas – como esteve previsto –, mas pelo lançamento da chamada “Nova Geração de Políticas de Habitação”, a partir da qual, entretanto, têm derivado instrumentos de política ainda em fase de implementação.

A sua preparação incluiu um Levantamento Nacional das Necessidades de Realojamento Habitacional que levou à identificação, por todos os municípios portugueses, dos alojamentos de residência permanente desprovidos das condições mínimas de habitabilidade: nos 187 municípios com carências habitacionais (que afetavam mais de 3% de todas as famílias residentes em Almada, Amadora, Loures, Mesão Frio, Mira, Monforte, Mourão e Murtosa) existiam quase 26.000 famílias e 31.526 “casas” sem as condições habitacionais mínimas admissíveis; a Área Metropolitana de Lisboa concentrava mais de metade do total nacional destas famílias, e Porto, Lisboa, Almada, Amadora e Loures registam mais de 1.000 famílias, cada, nesta situação.

Embora o número total de famílias identificadas nas áreas metropolitanas tivesse baixado 39% relativamente ao levantamento feito no âmbito do Programa Especial de Realojamento, na década de 1990, foram registadas em 2018 naquelas áreas mais de 16.000 “novas” famílias, correspondentes a novas situações de carência ou a casos não abrangidos pelos critérios anteriormente aplicados.

Enquanto em Lisboa os alojamentos a substituir eram sobretudo “Barracas e Construções Precárias”, no Porto prevalecia o “Conjunto Urbano Consolidado Degradado” – ou seja, ainda as chamadas “ilhas” que décadas de iniciativas não eliminaram. Grave era também que 15% dos alojamentos precários do País pertencessem à tipologia “Bairro Social”, isto é, a conjuntos de casas construídas no século passado, promovidas pelo Estado ou por ele financiadas e “atualmente degradadas”. Um sexto das famílias precariamente alojadas em Portugal residia em casas que o País conseguiu fazer erguer, mas não soube manter devidamente.

Existem, entretanto, 735 mil casas vagas em Portugal; estão vazias casas correspondentes a 17 vezes o número de famílias necessitadas de realojamento em Lisboa, e, no Porto, a 12 vezes. São conhecidas as consequências, não apenas entre nós, do desvio de casas para alojamento local, formal e informal, e da globalização do mercado imobiliário, sobre o arrendamento a famílias com rendimentos médios em Portugal.

A habitação tornou-se, nos últimos cinco anos, um tema quente no debate público. A primeira Lei de Bases da Habitação da história de Portugal foi aprovada pelo Parlamento em 2019: dando forma ao estabelecido na Constituição de 1976, o Estado ganhou a obrigação de garantir o direito a uma habitação condigna para todos os cidadãos; reconheceu-se que a habitação tem uma função social, pelo que todas as construções com esta vocação devem ter uso efetivo habitacional.

O País foi obrigado a ter um Plano Nacional de Habitação (instrumento que deixa de estar à discrição de cada governo, como até aqui) e os municípios, cartas municipais de habitação, possibilitando estratégias de longo prazo e dotações orçamentais consistentes; o Estado ficou obrigado a controlar o cumprimento dos deveres dos proprietários na conservação, manutenção e reabilitação do património habitacional.

São passos importantes, que trazem a questão da habitação acessível a uma posição central em Portugal, proporcional à sua importância para a qualidade de vida de todos. E é precisamente quando se consideram novas alternativas na procura de soluções que pode ser útil refletir sobre os cem anos passados. Conhecer o que se fez, e como, antes de intervir, de transformar, de demolir e de construir novo. Sem conhecimento não há capacidade de decisão informada e não há partilha de responsabilidades: estas estão hoje muito mais do lado das comunidades locais do que do Estado, pelo que também o conhecimento deve ser localizado, produzido e alimentado localmente.

As comunidades locais, herdeiras e hoje gestoras das casas que o poder público conseguiu promover em Portugal, precisam destas casas para encontrar soluções sustentáveis para o problema e para reforçar a sua resiliência frente aos desafios de um presente volátil e cheio de imprevistos.

Quando se desenham novas soluções num país como Portugal, não nos é permitido o luxo de ignorar o que existe – e para conhecê-lo servem reflexões integradas sobre a história e os resultados das políticas públicas nos últimos cem anos, como aquela que, entre 2017 e 2018, envolveu quarenta especialistas de oito instituições académicas portuguesas, reunidos em onze equipas temáticas a convite do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, ainda hoje o herdeiro das competências do estado central na matéria.

“Habitação: Cem Anos de Políticas Públicas em Portugal 1918-2018” foi o título deste projeto de investigação e disseminação e do livro que dele resultou: além de uma edição (limitada) em papel, o livro encontra-se em acesso aberto para que todos o possam utilizar. Este trabalho foi um exemplo de conjugação de esforços em redor de um objetivo coletivo: conhecer melhor o que se fez, para possibilitar intervenções, de raiz e de renovação, mais sustentáveis e qualificadas.

Dele podemos fazer muitas leituras, tanto em relação ao nosso parque edificado habitacional público – que está hoje, como sugere o levantamento referido, em parte degradado – quanto em relação ao que as medidas e programas ensaiados nos dizem sobre governos e políticas e, mais importante, sobre questões estruturais do País. A habitação apoiada é uma lente, muito precisa, para observar como somos.

Por exemplo: a habitação apoiada esteve sempre intimamente relacionada com a tensão social – antes de se poder chegar a falar em “Direito à Habitação”, e de definir serenamente como se pode garanti-lo, importou sempre resolver, com urgência e atraso, o “Problema da Habitação”. Aquela tensão, real ou potencial, determinou ações em democracia e em ditadura. A preocupação com a casa enquanto bem a possuir é outro traço definidor do tema em Portugal, ao longo do tempo: a propriedade individual foi acarinhada pelo Estado Novo, é certo, mas também pela sociedade democrática – com a bonificação ao crédito imobiliário, com que se procurou incentivar financeiramente cada família a resolver o seu problema por si mesma, no mercado, criada logo em 1976 e responsável por 75% do investimento público em habitação entre 1987 e 2011.

Também (a propósito) a aposta na participação do setor privado foi uma constante, demonstrando que desde 1918 o estado nunca deixou de reconhecer a sua incapacidade para enfrentar o problema sozinho. Tal participação passou sempre, por sua vez, pela indústria da construção civil e a sua capacidade, viciante para a economia portuguesa, de absorver mão-de-obra pouco qualificada.

Em nenhum momento dos últimos cem anos foi a tentativa de enfrentar a carência de habitação condigna desligada da necessidade de dar emprego na grande indústria nacional, a da construção civil; com frequência, a argumentação em defesa desta última foi mesmo mais empenhada do que a relativa à primeira. Hoje, a habitação e a falta dela continuam a dizer-nos mais sobre o País do que nós, possivelmente, estamos prontos a reconhecer.

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