CFP prevê excedentes orçamentais até 2028, mas empréstimos do PRR vão pesar nas contas

O Conselho de Finanças Públicas (CFP) prevê excedentes orçamentais até 2028. Depois de ter atingido 1,2% em 2023, a expetativa é de que o excedente se mantenha nos próximos anos, embora em níveis mais baixos: de 0,5% do PIB em 2024, de 0,6% do PIB em 2025, de 0,1% do PIB em 2026 e de 0,8% do PIB nos últimos dois anos deste horizonte.

O resultado de 2023 superou mesmo a estimativa feita pelo CFP em outubro, que previa um excedente de 1%. “O desempenho orçamental em 2023 consolidou uma margem confortável face ao cumprimento da regra do saldo orçamental que tem como limite máximo um défice de 3% do PIB, estabelecido pelo Tratado de Funcionamento da União Europeia”.

O CFP destaca que a execução de 2023 foi “caraterizada por um significativo montante de operações one-off com impacto desfavorável no saldo orçamental que não se irão repetir no futuro”. Expurgando o impacto destas operações no saldo, o excedente ajustado atingiu 1,7% do PIB em 2023 e um saldo primário ajustado de 3,8% do PIB. “Trata-se de um ponto de partida favorável para a projeção de médio prazo que aqui se projeta”.

“Na ausência de novas medidas de política, a projeção orçamental de médio prazo aponta para uma continuidade de excedentes orçamentais até 2028, ainda que de menor dimensão face ao verificado em 2023, num período em que a conjuntura económica beneficiará menos o saldo orçamental (evidenciado pela redução da componente cíclica do saldo orçamental) e, num contexto em que os encargos com juros continuarão a elevar a despesa pública. A implementação do PRR, que até 2023 teve um impacto marginal no saldo, pelo facto do seu financiamento ter sido assegurado na quase totalidade por subvenções (transferências) provenientes da União Europeia, passará a ter um impacto negativo no saldo até 2026 por via de um crescente financiamento através de empréstimos”, pode-se ler no relatório.

Para este ano, a estimativa é de que o saldo orçamental recue para 0,5%, “menos de metade do excedente alcançado em 2023”: “ara esta evolução muito contribuirá a desaceleração da atividade económica e o impacto das medidas de política vocacionadas para a melhoria dos rendimentos das famílias, dos jovens e dos pensionistas, que compreendem, entre outras, as medidas de desagravamento fiscal em sede de IRS, de aumento das pensões e prestações sociais, bem como de aumento da despesa com pessoal resultante das atualizações remuneratórias e das respetivas
progressões”.

Noutro plano e em menor escala, a “redução projetada para o saldo será explicada igualmente pelo aumento do investimento público (impulsionado pelos projetos ao abrigo do PRR financiados por empréstimos) e pelo acréscimo dos encargos com juros”.

Já em 2025, o CFP destaca que face ao maior crescimento da economia, da “eliminação de alguns apoios extraordinários adotados em resposta à subida da inflação, de menores encargos com PPP e da dissipação do efeito da já referida operação one-off”, o excedente orçamental deverá atingir os 0,6%, apesar de penalizado pelo maior impacto da despesa financiada por empréstimos do PRR (0,3% do PIB).

Seguindo para 2026, o excedente deverá sofrer uma redução assinalável para 0,1%, “refletindo o forte impacto dos referidos empréstimos” do PRR que deverão representar 0,8% do PIB. Sem o impacto da despesa financiada pelos empréstimos PRR, o excedente atingiria os 0,9%.

Depois, em 2027, dissipa-se o impacto dos empréstimos PRR, com o excedente orçamental a melhorar: 0,8% em 2027 e 2028.

Em termos de saldo estrutural, este também deverá atingir uma “posição globalmente positiva, acima do objetivo de médio prazo”, à exceção de 2026, em que é esperado um défice estrutural de 0,2%, devido ao “elevado recurso a empréstimos para assegurar a execução do PRR programada para esse ano”.

O saldo estrutural é expurgado do efeito do ciclo económico, com base nas regras comunitárias para a efeito cíclico do slado orçamento e ajustado de medidas one-off. Em 2024 vai recuar para os 0,2% do PIB potencial; em 2025, deverá atingir os 0,3%; em 2026, défice de 0,2%; em 2027 e 2028, volta a ser positivo atingindo os 0,7%.

Excluindo o impacto dos empréstimos do PRR, o “saldo estrutural permaneceria positivo ao longo de todo o horizonte de projeção, variando entre 0,3% e 0,8% do PIB potencial”, destaca o CFP.

“A existência de um saldo estrutural acima do equilíbrio permite assegurar uma margem de segurança capaz de responder às flutuações cíclicas normais, sem incorrer numa situação de défice excessivo, bem como consolidar a trajetória de redução do rácio da dívida pública”, de acordo com a instituição.

Em termos de despesa, o peso da despesa pública no PIB deverá recuar dos 42,3% em 2023 para 41,4% em 2028, com esta redução em 1 ponto a derivar da evolução da despesa de capital (-0,7 p.p.) e da despesa corrente primária (-0,4 p.p.), uma vez que se “espera que os encargos com juros registem um incremento de 0,2 p.p. do PIB”.

Em termos de despesa com pessoal, o cenário aponta para uma estabilização entre 2024 e 2028. “. A evolução desta despesa rígida que depende de atualizações salariais, alterações no sistema de progressões e outras variações remuneratórias (efeito preço), conjugadas com um aumento do emprego público (efeito volume), traduz globalmente, entre 2024 e 2028, um crescimento nominal praticamente em linha com a taxa de crescimento projetada para o PIB. Trata-se de uma rubrica particularmente sujeita a riscos orçamentais”.

Em termos de despesa com prestações sociais, estima-se um ligeiro aumento de 0,1 p.p., com o valor estimado para este ano a ser influenciado pelo “efeito de novas medidas de política de apoio às famílias, que implicam um aumento permanente desta despesa”.

Em termos de receita, o peso da receita pública no PIB deverá recuar de 43,5% em 2023 para 42,2% em 2028. “A projeção aponta para um maior peso no PIB deste agregado nos anos de 2024 a 2026 devido ao perfil intertemporal
das transferências a receber no âmbito do PRR. A projeção da receita pública para o ano de 2024 está também influenciada pela adoção de novas medidas de política e pela reversão de medidas adotadas em anos anteriores, tais como o IVA zero nos bens alimentares essenciais, fazendo com que a sua evolução se afaste das respetivas bases macroeconómicas, particularmente a receita fiscal, cujo peso no PIB deverá estabilizar em torno de 24,8% no restante horizonte de projeção”, pode-se ler.

A redução prevista até 2028 é determinada pela receita corrente (-0,9 pp do PIB 2023-2028) e pela receita de capital (-0,4 pp). No caso da receita correntes, os contribuitos da receita fiscal e das “vendas e outras receitas” sejam “determinantes para a sua redução”. As rubricas com maior relevância são: “(i) a redução da receita fiscal é justificada pela diminuição do peso dos impostos diretos no PIB (refletindo sobretudo a medida de desagravamento do IRS), uma vez que é esperada uma relativa estabilização dos impostos indiretos; (ii) a diminuição das “vendas e das outras receitas correntes” reflete uma evolução conjunta das respetivas bases macroeconómicas inferior à taxa de crescimento prevista para o PIB nominal”.

Em contraste, “projeta-se que as contribuições sociais tenham um contributo nulo para a redução do peso da receita
corrente entre 2023 e 2028, não obstante a sua evolução acompanhar a taxa crescimento das remunerações, que se projeta ser superior à do PIB no período 2024- 2025 e inferior no período 2026-2028″.

Com o peso do PRR e das restantes transferências da União Europeia (PT2030), o peso da receita de capital deverá aumentar até 2025 e depos estabilizar nos 1,6% do PIB em 2026.

“Em linha com o assumido em relatórios anteriores, tanto o montante como o perfil de execução das verbas anuais do PRR considerados pelo CFP difere dos apresentados nos mais recentes documentos de programação orçamental, em particular na POE/2024 e no PE/2023, continuando-se a pressupor uma execução inferior à prevista nesses documentos. Ainda assim, na presente projeção o CFP considerou uma execução de 92,5% do valor global do PRR,
assumindo igual percentagem na utilização das subvenções e dos empréstimos. Para 2028 projeta-se que o peso da receita de capital baixe para 0,5% do PIB, refletindo a redução de transferências provenientes da União Europeia”.