Jaime Esteves: “O orçamento retificativo já nos dará a provar um pouco da austeridade sanitária”

O fiscalista Jaime Esteves considera inevitável um aumento de impostos devido aos efeitos da pandemia na economia, aguardando as primeiras medidas para travar a crise no orçamento retificativo e suplementar de Junho. Mas, diz, “será ainda um breve vislumbre. O orçamento do Outono será seguramente pior”. Para este membro da comissão executiva do Fórum para a Competitividade algumas medidas fiscais de apoio às empresas deviam constar já do retificativo, explicando que “a previsibilidade é fundamental“ e que “incentivos até são necessários já, agora mesmo”.

Como é que será a recuperação económica? Esta é uma crise diferente, que não foi motivada por desequilíbrios macroeconómicos, a retoma poderá ser, por isso, mais rápida?
Tem toda a razão na afirmação implícita na sua questão. Esta é uma crise diferente. Também por isso, quando e como será a retoma é algo que é impossível de antecipar. Estimo que seja demorada, ainda que gostasse muito de estar totalmente enganado. Mas é de facto uma crise diferente e por isso mais imprevisível.
Tivemos bloqueios quer da oferta, quer da procura. Se a questão sanitária e os receios associados, reais e imaginários, forem controlados sem novos sobressaltos, poderemos então retomar a oferta, mas estimo que manteremos o bloqueio do lado da procura ainda por algum. A intranquilidade quase hipocondríaca criada na população e as justificadíssimas cautelas decorrentes da quebra de rendimentos conduzirão a uma recuperação mais lenta.
Por isso há quem contraponha uma retoma em forma de símbolo “Nike” por oposição a uma (neste cenário, improvável) retoma em “V”. Mas mesmo para essa retoma em forma de “V” menos, pronunciado teremos de controlar os sobressaltos sanitários. Porque de outro modo, dependendo da evolução dos sucessivos confinamentos, teremos uma retoma em forma temporal de “U”, com um longo vale depressivo, ou em forma de pequenos e sucessivos símbolos da “nike” (formando um conjunto ascendente, sendo moderadamente otimista, ou descendente, sendo muito pessimista).
Mas a sua afirmação, certa, merece um pequeno reparo: os desequilíbrios macroeconómicos já estavam bem presentes antes da crise sanitária e não desapareceram com ela. Pelo contrário, agravaram-se. Por isso, diria que também é mais do mesmo.
O aumento de impostos será inevitável?
Não parece haver dúvidas disso. O orçamento retificativo e suplementar de Junho já nos dará a provar um pouco da “austeridade sanitária” que nos aguarda. Mas será ainda um breve vislumbre. O orçamento do Outono será seguramente pior.
Hoje mantemos condições de financiamento favoráveis, a Europa ainda aponta para uma possível resposta concertada, tem um quase consenso sobre o “whatever it takes”, sofremos um único confinamento, prolongadíssimo mas único, e respondemos às dificuldades com moratórias, ou seja, com mais dívida.
Vamos agora começar a inventariar os danos causados e faremos um inventário sério no Outono: quantas empresas (e empregos) ficaram no confinamento, o que aconteceu ao turismo no Verão, onde estão os fundos para retomar os pagamentos interrompidos com as moratórias, como ficam devedores e credores, sobretudo instituições financeiras após esse “estado de graça” e, no Inverno, que cautelas vão os auditores exigir no fecho de contas destas empresas e como é que tudo isso se propaga à economia.
Se tiver razão quanto a estas dificuldades previsíveis, e espero mesmo não ter, é evidente que as bases tributárias se reduziriam imenso e que a despesa pública subiria de modo colossal (quer do lado das prestações sociais, quer do lado custos de endividamento, quer ainda do lado das necessidades contra cíclicas de fomento da economia).

Os apoios do Estado têm sido suficientes?
Parece que não. Do lado das grandes empresas estamos conversados, nem sequer foi tema. Do lado das micro e pequenas empresas e até agora, os apoios foram escassos e frequentemente bloqueados por questões formais. O que se percebe pelo modo súbito como tudo ocorreu. A resposta relevante vem agora, com o Orçamento de Primavera ainda para 2020 e depois com o Orçamento do Outono para 2021. Ou seja, a resposta foi importante, foi célere, não foi suficiente, mas o que importa agora é olhar para a frente e para as dificuldades estruturais agravadas que se avizinham e como é que lhes vamos fazer frente.

E a solidariedade europeia fica aquém das expetativas?
Para já é sobretudo confusa e inconsequente. Primeiro foi ausente, enquanto os Estados olhavam para si e não para o interesse global. O que de algum modo é compreensível e vemos mesmo entre nós, entre cidades e regiões, mesmo sem regionalização, e ninguém duvida que somos uma Nação una e unitária, com vários séculos de história. Depois, a resposta Europeia foi descoordenada, tíbia e repleta de condicionantes e “ses”. A proposta Franco-Alemã é isso mesmo. Uma proposta, ainda dificilmente percetível nas suas natureza, subtilezas e condições e não tem ainda apoio político, aliás duvidoso, dos demais Estados, nem tem trabalho técnico.
Há ainda a decisão do tribunal alemão que dá três meses ao BCE para justificar bazuca…
Neste quadro, as dúvidas do Supremo Tribunal Alemão lançam as maiores sombras sobre as “bazukas” anteriores. Mesmo que não as afetem, colocaram novas (auto) limitações à ação dos Governos (tal como um cartão amarelo tolhe os movimentos do defesa central) e não se percebe ainda até que ponto poderá limitar, ou não, a proposta Franco-Alemã.
Depois, o peso da dívida, o Brexit, os desmembramentos nacionais (por exemplo, Espanha e Reino Unido), as tensões norte / sul no seio da Europa, os movimentos migratórios das periferias da Europa, os apelos contraditórios dos Estados Unidos, Rússia e China (aludidos pela Chanceler alemã), as pulsões totalitárias, nacionalistas e populistas não foram vítimas do Covid_19. Pelo contrário, alimentaram-se dele e fortaleceram-se com ele.
Mais uma vez a solidariedade pode ser muita, genuína, leal e profícua. Mas o cenário de base não leva a antever o melhor.

O investimento público vai resolver o problema?
O investimento público, por si, é um analgésico que não cura a doença. Pelo contrário. Já vivemos esse filme, já apostamos no investimento público (2008/2010), para depois concluirmos que tinha sido em demasia (2011), com a concordância (quanto à verificação de excesso) por parte de quem tinha prescrito e dispensado o analgésico (a União Europeia).
Por isso, desta vez, será melhor usarmos de cautelas no recurso ao investimento público. Daqui a pouco poderemos estar a “bater na parede”, de novo e a afirmar que “ai aguenta, aguenta”.

E não há bom investimento público?
Isto não quer dizer que o “bom” investimento, aquele que se reproduz, que gera rendimento, direto ou indireto, não seja desejável e até imprescindível. Pelo contrário, é mesmo absolutamente necessário, com sentido de urgência! Como bem o sabemos por experiências próprias, definir o que é o “bom” investimento é a grande dificuldade. Daí a necessidade de mecanismos de grande escrutínio e controlo e sobretudo, “skin in the game”. Ou seja, investimentos conjuntos, em que pessoas reais arrisquem o seu próprio dinheiro e tenham por isso critérios muito objetivos de avaliação, prémio e penalização.

O caminho passa por estimular a produção e consumo nacionais para substituir importações?
Claro que tudo quanto pudermos produzir internamente para consumo próprio é excelente: geração de emprego, criação de riqueza endógena, arrecadação saudável dos impostos necessários às políticas sociais do Estado.
Mas uma economia aberta e sobretudo pequena como Portugal, não pode sonhar viver do seu mercado. Muita daquela produção será feita com matérias primas e produtos importados que nunca teremos capacidade de produzir internamente e o nosso consumo é insuscetível de gerar a riqueza de que necessitamos. Não podemos por isso pensar que podemos adotar uma política protecionista e unilateral.
Assim a geração de emprego, a criação de riqueza endógena e arrecadação saudável dos impostos requeridos pelo financiamento do Estado dependem sobretudo do que conseguirmos exportar.
Uma política de desenvolvimento económico e social tem por isso de assentar numa economia dinâmica, inovadora e virada para o exterior. Ou seja, precisamos de nos focar muito nos mercados externos.

Esta crise é uma oportunidade para reforçar a indústria nacional?
Exatamente. Esse é talvez o ponto fundamental. O mundo ocidental em geral, com a Europa à frente, assim como os grupos multinacionais, ganharam consciência de que a globalização levou a uma indesejável dependência estratégia nos aprovisionamentos. Estamos por isso já a assistir ao encurtamento das cadeias de valor e abastecimento. Quer de um ponto de vista geográfico, com deslocalização da produção para a Europa ou para a periferia da Europa (o que passa pelo nearshoring), quer de um ponto de visto corporativo, pela internalização de funções que estavam subcontratadas fora dos grupos económicos.
Ora, esta “eurolização” é uma oportunidade de ouro para emendarmos a mão da terciarização excessiva do nosso tecido empresarial.
Não significa deitar fora o que fizemos de bom: por exemplo, turismo, investigação e desenvolvimento, centros de serviços. Significa antes acrescentar uma camada adicional de produção de bens industriais e de consumo transacionáveis, quer para a Europa, quer para os Estados Unidos. Para o que temos excelentes vantagens competitivas: seguindo os excelentes exemplos de metalomecânica, moldes, têxteis técnicos, etc.

Após o confinamento, de que tipo de apoios precisam as empresas?
Para além do evidente apoio imediato à tesouraria, há outros níveis de apoios fundamentais.
Por um lado, adaptar o regime fiscal ao novo normal: suspensão dos pagamentos por conta, alargamento dos prazos de reporte de prejuízos e créditos fiscais, autorização do reporte para anos anteriores e reposição do incentivo à criação, ou mesmo manutenção, líquida de postos de trabalho.
Por outro lado, um plano de sobrevivência, revitalização se quisermos usar um eufemismo, e recapitalização. Aí os fundos europeus são muito importantes: o plano Franco-Alemão e as linhas do FEI do grupo Banco Europeu de Investimentos podem ajudar muito. Mas já vimos que é necessário fazer chegar esses fundos, com critério, à economia real. Por essa razão, os mecanismos de co-investimento são fundamentais, a par da concessão de créditos fiscais aos investidores (empresas e particulares) que possam ser transmissíveis, como nos Estados Unidos, para melhorar os níveis de tesouraria imediata das empresas.
A par da recapitalização, a concentração empresarial é fundamental, quer para ganhar massa crítica, quer para salvar emprego. Nesse campo, a confirmação prévia, de modo pragmático e célere, da aplicação dos incentivos atuais (manutenção de reportes, regime de neutralidade, dispensa de encargos) é de extrema importância.

O OE retificativo deve já sinalizar esses apoios para 2021?
Claro que sim. A previsibilidade é fundamental. Um incentivo para 2021 divulgado hoje, tem muito mais valor do que se conhecido apenas no Orçamento para 2021. Mas esses incentivos até são necessários já, agora mesmo. Como deixei subentendido, dependendo do que acontecer no Verão, poderemos ter um Outono de brasa (ou de chumbo), pelo que esses mecanismos de apoio devem ficar já disponíveis.

Como pode o Governo aumentar ‘o poder de fogo’ das PME? 
O apoio à tesouraria, ao emprego, à capitalização e à consolidação são essenciais. Mas fundos à disposição do Governo não serão abundantes, pelo contrário. Haverá por isso que ser muito criterioso e aqueles planos parecem-me os mais relevantes.
Agora, a atração de nearshoring para Portugal terá um efeito de arrasto enorme para a nossa indústria. Todas as novas indústrias que conseguirmos captar para Portugal terão um efeito dinamizador muito grande nos fornecedores locais.
Deverá haver, portanto, um esforço grande de captação de indústria para Portugal. Nesse quadro, várias Auto-Europas seriam o melhor que nos poderia acontecer e, no novo quadro geo-estratégico de reposicionamento das cadeias de valor, essa ambição é credível e alcançável, caso saibamos, e queiramos, criar as condições para que tal aconteça.

E temos a geografia ideal para o efeito…
… quer do lado macro (primeiro porto de entrada na Europa), quer do lado micro (parque industrial de Sines, detido pelo Estado e Leixões). Isto a par das infraestruturas aeroportuárias (Évora e Sá Carneiro).

Que medidas fiscais deviam ser tomadas para aumentar o investimento? Recuperar o supercrédito fiscal é uma boa medida?
Para além dos mecanismos de co-investimentos, com atribuição de créditos fiscais transacionáveis, a atribuição de créditos fiscais por investimento direto é um incentivo muito poderoso na antecipação e na indução do investimento. Os mecanismos deverão ser desenhados para que se possam complementar.

Defende o supercrédito fiscal no mesmo modelo que foi adotado nos tempos da troika?
Sem dúvida. Uma grande vantagem é a de que boa parte dos instrumentos estão testados. O crédito fiscal ao investimento está testado no SIFIDE II para efeitos de investigação, desenvolvimento e inovação e os mecanismos jurídicos para o investimento em parceria de capitais públicos e privados estão disponíveis. O incentivo à criação líquida de emprego foi utilizado ininterruptamente durante décadas, até morrer muito recentemente na ilusão do pleno emprego e o super crédito fiscal, ou CFEI, foi usado com enorme sucesso no tempo da troika, como diz.

A redução do IVA na restauração faz sentido para apoiar o setor?
Vamos ter de aumentar as receitas fiscais e isso terá de passar pela tributação indireta. Mas o turismo é essencial no quadro da recuperação económica, da criação de emprego e da promoção dos serviços transacionáveis, portanto das exportações e da substituição de importações (mais turismo interno e menos férias no estrangeiro). Faz pois todo o sentido proteger a restauração do incremento inexorável do IVA, no quadro da proteção da oferta turística. E convém lembrar que no início da troika a restauração foi, precisamente, uma das primeiras áreas a “pagar a crise”.
Algo que depois se prolongou, sempre sectorialmente, com as contribuições extraordinárias (setores bancário, energético, farmacêutico, florestal, e eventualmente dispositivos médicos). Sempre de duvidosa constitucionalidade e sempre afetando seletivamente um setor específico de cada vez, de tal modo que este fique a “falar sozinho”, até que todos sejam capturados pela voragem fiscal.
E sobretudo temos de nos comparar com Espanha e outros destinos turísticos que concorrem connosco, sobretudo na Europa do Sul.

E ao nível da manutenção do emprego deviam ser reforçados os incentivos fiscais?
Precisamente. A criação ou mesmo manutenção líquida de emprego, como forma de minorar o aumento do desemprego e, com isso, também a despesa social e as dificuldades das famílias, sobretudo dos jovens à procura de primeiro emprego e dos menos jovens, apanhados pelo desemprego involuntário de longo prazo.

Outras medidas fiscais que defende para as empresas?
A grande medida seria uma descida uniforme e transversal da taxa de tributação. Infelizmente, nos anos de chumbo da troika isso não era possível e agora também não o é, por identidade ou mesmo maioria de razão. E antes (também convém não esquecer o prometido “choque fiscal”) e pelo meio (apesar de ter chegado a estar pactuado entre os partidos dominantes do sistema) não se quis reduzir seriamente a taxa nominal do IRC. Que sub-repticiamente até sobe, à conta da derrama estadual!
Por essa razão, teremos de ser seletivos agora. Sobretudo agora, enquanto a Comissão Europeia está mais recetiva (ou menos irredutível quanto) a medidas que possam ser vistas como ajudas de estado.
Daí os mecanismos de co-investimento, o CFEI, o reporte de prejuízos e créditos fiscais para anos anteriores e a monetização de créditos fiscais pela possibilidade da sua transmissão a terceiros.

Devem ser tomadas medidas excepcionais para garantir liquidez de tesouraria às empresas? Quais?
Essa é uma medida obviamente urgentíssima e que não se entende porque não foi logo sinalizada.
Pagar a horas, antecipar pagamentos, permitir pagamento de dívidas com compensações de créditos sobre o Estado (incluindo créditos fiscais), reporte de créditos para trás, suspensão dos pagamentos que tenham a natureza de impostos por conta, etc. Tudo medidas simples, pragmáticas e de grande impacto na liquidez das empresas.

E para as famílias que medidas fiscais deviam ser tomadas?
Infelizmente não poderá ser feito muito.  O rigor orçamental (sobretudo o equilíbrio do saldo orçamental descontado dos efeitos diretos da pandemia) terá de se manter. Dada a erosão das bases fiscais pela recessão, a necessidade de apoiar a atividade económica (que dá emprego, cria riqueza e capta divisas), não sobra margem de manobra para a política fiscal destinada às famílias. O apoio social terá por isso de vir da despesa social e não da política fiscal.
Agora, espero bem que não se caia de novo na tentação de esmagar mais os rendimentos médios, à luz do alegado aumento da progressividade. É que de tão galopante, o sistema pouco tem de progressivo. Após o limite da isenção técnica, os escalões estão desenhados de tal modo que o esforço fiscal exigido a rendimentos médios (para efeitos nacionais e baixos para efeitos europeus) é muito elevado.
Mas há algo que devia ter sido feito já. Sabemos que os escalões de retenção na fonte estão hiperinflacionados, levando a um excesso de retenção que dá depois lugar a reembolsos. Claro que os governos gostam de retirar anualmente da “cartola” o “coelho” do cheque em casa. Mas, em tempo de confinamento, em que os rendimentos disponíveis desceram e o consumo também, não se deveria ter acertado logo um pouco mais as tabelas de retenção? Penso que sim.

O ministro Mário Centeno já disse que não podemos dar passos maior que a perna, nomeadamente ao nível dos aumentos da função pública e da reforma do IRS com novo alívio para a classe média previsto para 2021. Concorda?
Pois. Vem na linha do que referi.
Sobre a função pública é uma evidência. O excesso de despesa do Estado tem de ser reduzido. O tribunal constitucional não permitiu a redução dos gastos com remunerações, nem pela quantidade (número de funcionários), nem pelo valor (montante das remunerações); e a racionalização de serviços (por exemplo mobilidade funcional e departamental e serviços partilhados transversais a vários ministérios) também não tem dado passos relevantes.
A reforma do IRS (a par da reforma do IRC) é outro caso em que chegamos tarde. Uma espécie de “danoninho fiscal” em que faltou só “um bocadinho assim”.

Adia-se o aguardado alívio fiscal…
É que tínhamos tido oportunidade, se tivéssemos contido mais a despesa, de ter dado um merecido alívio fiscal às empresas e às famílias. Com os juros pedidos à República anormalmente baixos, não se deveria ter mantido a fiscalidade de “maré alta” que voluntariamente mantivemos. E no futuro próximo não teremos espaço para descer esse enorme esforço fiscal. Mais, vamos iniciar uma nova trajetória de subida, partindo agora de um patamar muito mais elevado do que aquele de que partimos nos primeiros esforços dos PEC pré troika (na penúltima década) e mesmo no memorando de ajustamento com a troika (“já” na última década).

Está prevista uma quebra de receitas fiscais de 10 mil milhões de euros, e aumento do subsídio de desemprego. Isto não indicia o regresso da guilhotina da austeridade?
Precisamente. As consequências económicas da pandemia e do confinamento (e eventuais reconfinamentos), vão conduzir a uma erosão das bases de incidência dos impostos (rendimentos, despesa, etc.) e a um aumento das despesas sociais (subsídios de desemprego, por exemplo). A isto somar-se-á um aumento do valor (absoluto e ainda maior em termos de proporção sobre o PIB) da dívida pública e, muito provavelmente, das taxas de juros cobradas (o que ainda não se sente).
Ou seja, haverá muito menos receitas e as despesas serão muito maiores. Como não haverá capacidade de contrair mais dívida, tudo isto terá de ser custeado com sucessivos aumentos de impostos.
E tal como nos instrumentos de apoio à retoma, também aqui a receita é já bem conhecida: aumento de taxas, novos impostos e contribuições, mais “taxas e taxinhas” e muito maior pressão sobre os contribuintes, legítima (mais fiscalização na rua, faturas e documentos de transporte eletrónicos, fatura da sorte) e ilegítima (coação moral, como infelizmente se comentam inúmeros casos, que deveriam envergonhar um estado de direito, como o nosso pretende aparentar ser).