Pedro Soares: “Há uma espécie de blindagem constitucional à regionalização”

A questão da regionalização voltou a ser bastante falada nas últimas semanas, depois de Rui Moreira ter vindo defender que é preciso uma regionalização não só administrativa mas também política. O que é que pensa disso?

O problema da descentralização e da regionalização não é apenas das autarquias ou das regiões de baixa densidade. É um problema do Estado e da democracia. Temos de encarar essa questão da descentralização como um instrumento para a democratização do Estado e para uma melhor eficiência, inclusivamente da aplicação dos recursos nacionais, ao mesmo tempo que temos de considerar que tem uma implicação direta, ao nível da possibilidade da participação dos cidadãos na definição das estratégias próprias para os seus territórios. É nesse enquadramento que eu vejo o problema da descentralização e da regionalização. Aquilo que está previsto na Constituição, para além da regionalização que já existe relativamente às regiões insulares, é uma descentralização com uma regionalização administrativa, ou seja, a criação de regiões administrativas, com órgãos eleitos diretamente, ou seja, com legitimidade própria, e com competências e atribuições próprias, o que pressupõe que tenham autonomia financeira como têm as autarquias locais. Agora, se o Estado central transfere para os governos regionais competências ao nível, por exemplo, da educação, saúde e apoios financeiros, são competências políticas. O que importa é saber se temos um Estado federado, que foi o que o dr. Alberto João Jardim defendeu no fórum de Políticas Públicas [promovido pelo ISCTE-IUL, a 12 de fevereiro], ou se temos um Estado unitário, com duas regiões autónomas e com regiões administrativas no continente. Aquilo que a Constituição da República prevê não é a criação de um Estado federado.

Acha que esta é uma questão que deve ser discutida agora ou só depois de estar concluído o processo de descentralização, como defendem os autarcas socialistas?

A regionalização é o âmago da descentralização. Neste momento, temos apenas duas escalas de administração e gestão pública: em termos territoriais, temos a nacional (que tem à volta dos 10 milhões de pessoas) e a escala local, que é dos municípios e das freguesias (que tem, em média, 30 mil habitantes por município). Entre 10 milhões e 30 mil há aqui qualquer coisa que está a faltar. Esse nível de gestão de competências está em falta e está a procurar ser compensado, nos termos do acordo entre o PS e PSD, com as Comunidades Intermunicipais (CIM). O problema é que as CIM não são autarquias locais. São meramente associações intermunicipais e não têm a capacidade política e administrativa supramunicipal. O que falta entre os 10 milhões e 30 mil é a criação de um nível que seja supramunicipal e subnacional. De facto, as CIM não têm legitimidade democrática e, por serem somatórios de vontades municipais, não ganham a qualidade da escala superior que é a escala supramunicipal. Quando se trata da definição de uma estratégia política para a região, isso não pode ser apenas o somatório de vontades municipais. Apesar de haver já as cinco regiões-plano coincidentes com as CCDR, como estas não têm uma legitimidade direta, no essencial emanam da vontade do Governo com alguma participação dos municípios, não ganham carácter supramunicipal e de legitimidade própria que é fundamental para que haja uma estratégia regional de desenvolvimento. Pela análise das contas da despesa subnacional que não está alocada à Administração Central, nos vários países da União Europeia, em Portugal anda à volta dos 6% no PIB. A média de UE é superior a 15% e, se formos para os países da OCDE, a média anda à volta dos 17%. Isto é um dado muito evidente do nível de centralização que neste momento existe no nosso país, que é completamente díspar do que se passa na UE e na OCDE.

“Ninguém põe em causa que o Algarve é uma região, porque é que não se faz já uma experiência-piloto lá para perceber que efeitos é que a regionalização teria”

Considera que a forma como tem vindo a ser feito o processo de descentralização também está a incentivar a “municipalização” em vez de funcionar como terceiro nível da Administração Pública?

Completamente. O que está a ser feito é a alienação de algumas competências, que neste momento estão na Administração Central, diretamente para os municípios, sem terem em conta que algumas delas não têm de facto uma boa solução ao nível municipal e que precisavam de facto do nível regional para serem levadas a cabo. O acordo do PS e PSD nesta matéria é bem exemplificativo daquilo que não se deve fazer. Na educação, precisávamos de uma maior autonomia nas escolas e de um melhor planeamento das redes escolares, por exemplo. O que está a acontecer é que tudo isto está a ser atirado para os municípios quando deveria haver uma maior autonomia nas escolas. O que se está a fazer é introduzir o município e retirar autonomia às escolas. Mas, por outro lado, quando se trata da definição de redes escolares, isso deve ser feito a um nível muito mais amplo e não a nível municipal. A escala regional é essencial para que tenhamos uma visão supramunicipal e não um somatório de vontades dos municípios. Além de que se está a subtrair aos cidadãos a capacidade de optarem e decidirem relativamente às estratégias em que deveriam ter a capacidade de se pronunciarem democraticamente, como é o caso da educação. Não criando esta dimensão com competências próprias, está-se a conferir mais democracia ao próprio Estado e ao processo de decisão.

Partilha também a ideia de que a contagem voto a voto seria mais democrática?

O que está previsto na Constituição é um duplo referendo sobre a regionalização, o que é uma situação sem sentido. É a única reforma administrativa que exige um referendo e um duplo referendo. Tem de se votar se estamos de acordo com a regionalização e se estamos de acordo ou não com uma região em concreto. Por hipótese, até poderia haver uma maioria a favor da regionalização, mas depois, se não houvesse uma maioria a favor de uma região em concreto, caía tudo. Teria de haver sim nas duas, o que neste caso é um exagero e desajustado, porque um pode-se anular ao outro. A nossa Constituição prevê a criação de regiões administrativas. Isso está perfeitamente claro e deve ser com órgãos eleitos diretamente. Mas ainda há pouco tempo foi aprovada uma reforma das freguesias, em que foram eliminadas mais de mil freguesias e não houve referendo nenhum. O BE defendeu que deveria ter havido referendos locais, tendo em conta que esta reforma mexeu diretamente com as populações. Não temos uma visão imobilista em relação à estrutura do Estado, percebemos que há alterações económicas, demográficas e sociais que podem exigir alterações ao nível administrativo, mas têm de ser feitas com os cidadãos e a Assembleia da República. O que se passa com a regionalização é isso: há uma espécie de blindagem constitucional. Encararíamos de forma positiva que houvesse uma revisão constitucional que fizesse com que este duplo referendo deixasse de existir e houvesse um referendo que levasse à regionalização e que pudesse inclusivamente haver experiências-piloto para a implementação de regiões. Ninguém põe em causa que o Algarve é uma região, porque é que não se faz já uma experiência-piloto lá para perceber que efeitos é que isso teria. Mas o que é facto é que estamos condicionados em termos constitucionais.

“Nos documentos do PSD como do PS e do Governo, a palavra ‘regionalização’ foi praticamente banida”

Acha que haveria condições para que houvesse uma revisão constitucional?

Para haver uma revisão constitucional teríamos de ter uma maioria qualificada no Parlamento, com mais de dois terços dos votos. Neste momento, o que temos é um PSD e um PS, que seriam essenciais para essa maioria, ligados por um acordo que não prevê a regionalização, mas sim a municipalização. É muito interessante que tanto nos documentos do PSD como do PS e do Governo, a palavra “regionalização” foi praticamente banida. O BE considera que é exequível que o Governo não considere que estejam reunidas as condições para avançar com este processo, mas que no mínimo colocassem isso já como perspetiva. Admitiríamos que houvesse já a descentralização de algumas competências que são de carácter local, mas que fossem enquadradas numa perspetiva de regionalização. Mas isso não existe, o que nos faz temer pela própria regionalização.

Não é do interesse do PS e PSD avançar com a regionalização?

Aquilo que temos vindo a perceber é que a posição que foi acordada ao nível das cúpulas do PS e PSD não corresponde ao sentimento dos próprios partidos. Mas tenho visto personalidades, tanto do PS como do PSD a manifestarem-se abertamente em relação à regionalização. Aliás, é interessante ver que no inquérito feito aos presidentes de câmara e 77% querem a regionalização e à volta de dois terços querem-na o mais rápido possível. É preciso tornar claro que a maioria destes autarcas é do PS ou do PSD. Percebesse que há um desajustamento entre aquilo que foi o acordo de cúpula entre o PS e o PSD e aquilo que corresponde ao sentimento da esmagadora maioria dos autarcas dos próprios partidos. Tentou-se inviabilizar este debate e, apesar de tudo isto, está a ressurgir. Este debate tem muita força, porque este processo de municipalização está a ser um fracasso. Este modelo territorial que temos tido ao longo das últimas décadas está em crise. Não resolveu problema nenhum ao nível da coesão territorial e não trouxe mais democracia às populações no sentido de definirem os seus próprios caminhos. Não podemos continuar a ter este Estado hipercentralizado do país que tem trazido o país para cada vez mais desigualdades e falta de coesão territorial, que tem consequências também ao nível da coesão social.

“O PS quer chegar às eleições de outubro, com a bandeira na mão a dizer que fizeram a descentralização. Não fizeram nada como se está a ver”

Mas de acordo com o Governo o processo de descentralização tem tido “um notável sucesso”…

O Governo tem vindo com uma retórica sobre a transferência de competências que é dúbia. Diz que há uma maioria de municípios que aceitou, mas a realidade é que muito mais de metade dos 278 municípios [continentais] não aceitaram na totalidade ou em parte as primeiras 11 competências transferidas. O PS quer chegar às eleições de outubro, com a bandeira na mão a dizer que fizeram a descentralização. Não fizeram nada como se está a ver. O PSD, com esta nova política da direção, quer ter alguma ligação a esta bandeira, mas está a sair furado. Cada vez mais se apercebe que o PSD tem uma incomodidade enorme sobre este processo. Muitos autarcas social-democratas votaram contra este processo.

Considera que há vontade política para que a regionalização seja discutida em breve?

É preciso dizer ao senhor primeiro-ministro “bem-vindo ao debate sobre a regionalização”. O senhor primeiro-ministro quis evitar o debate sobre a regionalização. Gostei muito de o ouvir falar finalmente sobre a regionalização no Fórum de Políticas Públicas. É preciso ter em conta que as próximas eleições autárquicas são em 2021 e seria muito interessante que essas eleições fossem já feitas no quadro da descentralização. Tinha tudo a vantagem que assim acontecesse. O Governo não pode continuar a empurrar este tema com a barriga. Nas últimas eleições autárquicas, em 2017, o BE queria que as eleições fossem já feitas com o novo quadro das freguesias. Ou seja, a possibilidade das freguesias que não estivessem confortáveis com a agregação que foi feita durante os tempos da troika, pudessem retificar este quadro das freguesias. O Governo veio dizer que não. Quiseram fazer as eleições de 2017, sem as “contaminar” com o problema das freguesias e prometeram fazê-lo após as eleições autárquicas. Mas estamos em 2019. O Governo comprometeu-se a apresentar uma lei sobre as freguesias e não o fez até agora. Agora vem o problema da regionalização, mas o Governo diz que até às eleições autárquicas não. Mas quando é então? Vamos repetir o mesmo filme do problema das freguesias?

Acredita que esta descentralização vai estar concluída em 2021?

Isso temos de perguntar ao dr. António Costa. No BE, acreditamos que as autárquicas de 2021 deveriam ser feitas num quadro em que já fosse claro como é que será o processo de regionalização. Se o PS está disponível para isso, eu não posso dizer, mas gostaria que tivesse.

“Fazer depender a regionalização de um mapa já a priori definido é estar a inquinar a decisão sobre avançar ou não para o processo da regionalização”

De que forma é que deveria ser feita essa regionalização? Seria tido em conta o mapa de regiões que foi referendado em 1998 ou o das cinco regiões-plano coincidentes com as áreas das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional?

Essa é a armadilha que querem colocar à regionalização. É evidente que muito dificilmente chegaremos a um consenso absoluto sobre o número de regiões e quais regiões. Isto porque há idiossincrasias próprias de cada região. É difícil ter uma definição a priori sobre isso. Mas a questão fundamental é decidir se avançamos ou não para a regionalização. A partir do momento em que haja uma decisão de se fazer a regionalização, passamos à fase seguinte, sobre como é que vamos fazer a regionalização. São as cinco regiões-plano, são mais, são menos? O BE prevê a possibilidade de os municípios que estão na fronteira poderem fazer referendos locais e decidir se querem ficar numa região ou noutra. Há vários procedimentos que podem ser colocados no terreno de modo a que as populações se sintam confortáveis com a região a que vão pertencer e fazê-lo de uma forma aberta e democrática. Fazer depender a regionalização de um mapa já a priori definido é estar a inquinar a decisão sobre avançar ou não para o processo da regionalização. Reconheço que essa é a armadilha que está montada com o duplo referendo que está atualmente previsto. Era importante que, na próxima legislatura, um processo de revisão constitucional resolvesse este problema. Não está em causa haver ou não um referendo. Agora, um referendo que tem todas as condições para que se anule a si próprio é que me parece que é desajustado.

Há quem tema que a regionalização possa levar a uma Portocentralização. Há razões para temermos também?

Esse receio tem algum sentido, mas porque é que se fala numa Portocentralização e não se fala numa Lisbocentralização. O problema coloca-se na mesma. Qualquer região que tenha Lisboa, vai ficar sempre hiperpolarizada por Lisboa. Numa região de Lisboa e Vale do Tejo, Abrantes ficaria sempre muito dependente de Lisboa. O mesmo acontece com peso da Régua numa possível região Norte com o Porto. Mas esse é um debate interessante de se fazer depois de se iniciar a regionalização. A questão da definição das regiões vai ser determinante na distribuição de recursos nacionais.

O líder da Associação Nacional de Autarcas Socialistas, Rui Santos, veio defender a possibilidade de o mapa ser dividido entre as cinco regiões-plano das CCDR a somar às áreas metropolitanas. Acha que essa poderia ser uma boa solução?

Este debate coloca um outro que mostra bem o recuo que o PS tinha em relação ao processo de descentralização. O PS no início da legislatura chegou a colocar a possibilidade de as áreas metropolitanas terem órgãos eleitos diretamente e recuou em relação a isso, porque começou a perspetivar um acordo com o PSD, que disse logo que não queria órgãos eleitos nas áreas metropolitanas. Acho interessante esse autarca socialista vir defender um caminho que é diferente à opção do Governo relativamente a isto. Podemos ter regiões e dentro dessas regiões haver áreas metropolitanas. Ou então, considerar que as áreas metropolitanas são em si uma região, que depois se compagina com outras regiões do país. Isso é um debate a ser feito. As áreas metropolitanas têm competências que não excluem estar dentro de uma região. Devem ter competências ao nível da gestão da rede de transportes metropolitana. Isso não quer dizer que essas áreas metropolitanas não tenham de ter uma relação com o resto do território com o qual se relacionam. Isso terá de ser no âmbito de uma área mais ampla. As áreas metropolitanas devem ter competências e responsabilidades muito próprias ao nível da metrópole, mas não deixam de estar integradas num território mais vasto.

A Assembleia da República veio chumbar o pedido da Comissão Independente para a Descentralização de quase meio milhão de euros  para a realização de cinco estudos que seriam feitos por Diogo Freitas do Amaral, Cândido de Oliveira, Mário Aroso de Almeida e outros sábios da política. É um montante aceitável, tendo em conta a necessidade de serem feitos estes estudos?

Não me vou pronunciar sobre os montantes em si, porque não tenho dados sobre isso. O que posso dizer é que se alguém faz um trabalho e queremos que seja de qualidade, tem de ser remunerado. Não tenho como dizer se são montantes elevados ou não, mas se as pessoas vão trabalhar vão precisar de ter uma equipa de investigação, fazer inquéritos, etc.

Estes estudos terão de ser apresentados até julho de 2019. Acha que o chumbo deste montante pode vir a atrasar a entrega esses estudos?

Isso é um problema que a comissão tem de resolver e estou convencido de que a experiência política do engenheiro João Cravinho vai permitir resolver esse tipo de situação.