Jorge Braga de Macedo e Nuno Cassola: “Alimentou-se a ilusão que o sistema bancário era sólido”

“Por onde vai a banca em Portugal?” é o novo livro de Jorge Braga de Macedo, Nuno Cassola e Samuel da Rocha Lopes, editado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos . Os dois primeiros falaram ao Jornal Económico, em entrevista, sobre o passado, a gestão, a supervisão e o futuro do setor.

Braga de Macedo, Nuno Cassola

No livro “Por Onde Vai a Banca em Portugal” defendem que bons banqueiros podem transformar-se em maus banqueiros, através de comportamentos e decisões “imprudentes”, a partir do momento em que as dificuldades surgem e até à falência da instituição, nomeadamente quando o governo societário e a organização interna “são fracos” e citam o BES, a CGD e BCP a que atribuem slogans: “BES (o fim de uma era), BCP (da expansão agressiva à Guerra dos Tronos) e CGD (influência política e negócios duvidosos). Afinal são comparáveis ou a origem dos problemas foi diferente?

A parte III do livro introduz um modelo geral – do bom banqueiro ao mau banqueiro – que serve de suporte para a análise mais detalhada do que se passou com a banca portuguesa. O foco é a cultura de risco na banca, ou a sua ausência, as suas deficiências e dinâmica tanto na vertente de governo societário como de supervisão financeira, e a interacção entre ambas. Este quadro geral serve também para explicar as outras partes do livro, como a parte II sobre créditos e incumprimentos.

Até há pouco tempo não existiam departamentos de risco na banca em Portugal. A legislação e regras foram mudando nas últimas décadas. Não há o risco de os administradores terem sido julgados por atos do passado quando essas regras não existiam?

O problema é achar-se normal uma situação em que havia falhas gritantes na gestão societária e na gestão do risco dos bancos. A ausência de uma verdadeira cultura de risco na banca portuguesa refletia, em larga medida, um modelo de negócio onde aos empréstimos relacionados e à construção de “impérios” (que vinham já do século passado) se juntavam a expectativa ilusória de ganhos com eternas mais-valias (jogos de Ponzi). Tudo isso acabou, mas parece que ainda não há plena consciência de que o regime mudou. Repare que existiam departamentos de controlo de risco nos bancos (a regulamentação sempre o exigiu). No entanto, em termos práticos esses departamentos eram subalternizados pelos departamentos comerciais e pelas administrações dos bancos sem conhecimentos e interesse pela gestão do risco.

Qual o papel das relações de poder nas imprudências de alguns banqueiros?
Determinante, como argumenta Calomiris no seu livro “Frágeis de Propósito” que inspirou este. Daí também que na parte VI se insista na “constituição financeira”. É que as relações de poder numa organização e as placas giratórias entre política e negócios constituem alguns dos indicadores mais claros de deficiências na cultura de gestão (societária) do risco. Os graves problemas de conflitos de interesses em Portugal são um assunto cultural que se encontra presente em vários sectores de atividade. O sector bancário é mais apetecível dada a tal “fragilidade de propósito” e os próprios supervisores e autoridades acabam por ser “capturados” se não existirem salvaguardas e aplicação das melhores práticas internacionais de governação societária.

Qual é a diferença entre regulação e supervisão bancárias?
A segunda aplica a primeira de maneira mais ou menos efetiva e eficiente. A supervisão tem de assegurar que os banqueiros cumprem de facto as regras e não apenas ficarem escritas no papel, e devem encorajar constantemente através de trabalho efetivo prático o seguimento das melhores práticas no negócio bancário. Além disso as atividades de supervisão não se podem limitar a “meter cruzes na caixinha” quando os procedimentos formais são seguidos pelos bancos. A regulação escreve as regras do jogo influenciando assim o trabalho dos supervisores e os negócios dos banqueiros.

Como era a supervisão bancária à “antiga portuguesa”?
Pouco intrusiva e não muito exigente. O facto é que com a criação da moeda única os bancos centrais nacionais que tinham também funções de supervisão bancária podiam e deviam ter investido nesta área (supervisão bancária) e na da estabilidade financeira (macro prudencial). Nem todos o fizeram e em Portugal assistiu-se mesmo a um desinvestimento nesse sector durante vários anos antes da crise bancária despoletar no nosso país.

Dizem que a supervisão era solene e vistosa mas pouco intrusiva e ainda menos prospetiva e que estava mais preocupada com o formalismo do que com a avaliação dos riscos. Está a falar do BPN e do BPP…
Sim e provavelmente também os outros casos (Banif, BCP e BES). Pior, acabou mesmo por influenciar todo o ecossistema financeiro português, por captura, em contraponto ao crescimento acelerado da complexidade do sistema bancário, e portanto, não servindo bem o propósito da sua existência.

Pode explicar como é que num contexto de grande controlo de risco, os bancos continuam a ter rentabilidades tão baixas?
O modelo de negócio mudou com o desenvolvimento dos intermediários financeiros não bancários antes da grande crise financeira. As baixas rendibilidades verificadas na banca poderão ser o reflexo de fenómenos diversos. Entre os vários aspetos salientamos o baixo nível das taxas de juro, o atraso na limpeza dos balanços, as dificuldades de adaptação a uma regulação e supervisão mais exigentes, os desafios da digitalização e da intensificação da concorrência, e o esforço de desendividamento dos agentes económicos e dos Estados. Em Portugal, vários destes fenómenos continuam a existir e são consequências ainda dos anos anteriores – como pesado lastro do passado que se deixou crescer – pelo que justificam muito dos atuais baixos níveis de rendibilidade.

Os bancos portugueses viram disparar o rácio de malparado e ficaram entre os piores da Europa, depois da crise anterior. Foi o impacto da crise ou foram as novas regras de imparidades que surgiram em resposta à crise?
Evidentemente, a crise financeira global e a marcada quebra no comércio mundial em 2008, bem como o aumento abrupto dos preços da energia e matérias-primas em 2007-2008 afetaram muito negativamente as empresas e a economia no seu todo. Terá havido também erros de política económica na reação a esta conjuntura. Contudo, a ausência de crédito malparado nos balanços dos bancos portugueses antes de 2007-2008 era largamente ilusória e tinha que ver com a definição de imparidades adotada pelo supervisor que era muito pouco prudente. O excesso de reestruturações indiciava já a existência de operações (principalmente de grandes devedores) que se iam perpetuando nos balanços dos bancos.

Em Portugal atingiu-se um rácio de 17% de NPL em 2017. Será que Portugal poderia ter evitado chegar a uma situação tão negativa?
Em 2007-2009 alimentou-se em Portugal a ilusão de que o sistema bancário português era sólido, estava bem capitalizado, tinha liquidez e era bem gerido. Quando se chegou a 2010-2011 era ainda essa a visão prevalecente. De repente, tudo o que era sólido desmoronou-se. E assim se perdeu uma oportunidade para limpar os balanços do setor bancário, que até poderia ter marcado um destino diferente ao BES. O crescimento repentino dos incumprimentos de crédito demonstra que o problema já existia antes da crise mas que estaria escondido.

Defendem que a definição de incumprimentos explica a obrigação, em 2011, de utilizar um novo rácio de crédito em risco — que viria a revelar de forma repentina uma subestimação significativa dos riscos, que se haviam acumulado como “bolas-de-neve”, por não existir prevenção e proatividade na supervisão bancária? O Banco de Portugal falhou?

A cultura de risco e de gestão societária na banca portuguesa eram muito deficientes. Os banqueiros, o supervisor e o regulador beneficiavam desse ambiente e alimentavam-no. E tudo isso refletia os equilíbrios e as alianças políticas da grande barganha bancária em Portugal. As falhas eram generalizadas e cumulativas e envolviam toda a sociedade. Não nos parece muito útil individualizá-las. Havia que mudar o sistema. E estamos em crer que foi isso que aconteceu nomeadamente com a falência dos bancos portugueses, a introdução do Mecanismo Único de Supervisão e a União Bancária em construção. É uma mudança de regime: há que interiorizar esta rutura.

No caso do BES, sabe-se que o Banco de Portugal já tinha tentado obter as contas da holding primeira do Grupo Espírito Santo, mas recebia sempre a resposta que a ESI não era portuguesa e não era um banco. Foi a troika que impôs a análise às contas dos 12 maiores clientes de cada banco. O que pode um supervisor fazer quando a dona de um banco no Luxemburgo falsifica o passivo?

Caso haja denúncia ou um rumor a circular, no mínimo, dever-se-ia fazer uma inspeção minuciosa às políticas e práticas de gestão do banco. Mas, é muito difícil a um supervisor descobrir a falsificação de contas sem cruzamento de dados e sem verificar em detalhe a informação contabilística, o que não é usual nas práticas de supervisão com a exceção do Banco de Espanha, pelo menos até 2014. Ora Portugal tem das melhores bases de dados do Mundo, saibamos nós ter os incentivos corretos e coragem para explorar a informação em vez de considerarmos ser muito complicado. Mesmo em caso de dúvidas que persistam devem então tomar-se precauções redobradas, no entanto continuou-se a assistir ao crescimento dos riscos ao longo dos anos, mesmo depois de vários indícios em vários bancos. Além disso, os casos em Portugal são demasiados, quer em quantidade quer em valores, em comparação com outros países da UE, pelo que parece ter faltado muito mais coisas de origem interna do que mera falta de cooperação internacional.

A expansão dos níveis de crédito bancário nos anos anteriores a 2009 e os sinais de risco de crescimento excessivo eram óbvios, dizem. Acha que esse problema não é recorrente sempre que estamos numa fase de expansão do ciclo económico?

Essa tese, expressa nos anos 1960, foi muito tempo ignorada mas é hoje comum falar de “momentos Minsky” O excesso de confiança e falta de memória financeira (intencional ou não por quem tem que dar alertas) é descrito ao longo do livro com vários exemplos.

A redução do malparado tem originado um mercado de venda de carteiras de distressed assets. Esta é uma boa forma de reequilibrar o balanço dos bancos? Mas depois vêm os políticos dizer que os bancos estão a vender ativos com desconto… Há alternativas para os bancos reduzirem o stock de malparado?

Há, mas exigem capital e inovação financeira focalizada e bem estudada das respetivas vantagens e desvantagens. Muitas das alternativas apresentadas já foram usadas no passado recente por outros países da UE e com sucesso e até são exemplos de algum atraso e falta de proatividade em Portugal. Algumas dessas alternativas de vendas de ativos têm inclusive sido incentivadas por instituições europeias e assim vai continuar, conforme explicado no livro. Se as operações passarem por uma governação societária exemplar, forem transparentes e muito bem explicadas e se a discussão pública se focalizar nos assuntos que realmente interessam (por exemplo, nas causas desses incumprimentos, tais como as origens das autorizações de concessão de créditos a grandes devedores e respetivo controlo de risco por parte dos bancos e supervisores ao longo do tempo) permitiriam aumentar a qualidade do escrutínio, estudando-se mais as causas dos problemas.

Os bancos portugueses têm o nível de imparidades adequado?

Em nível de incumprimentos ainda estamos muito acima da média da União Europeia, e com maior potencial de novo crescimento, dada a nova crise económica mundial a que assistimos. O nível de imparidades em 2020 tem um maior potencial de crescimento, em comparação com os restantes membros da UE, dada a crise económica mundial que atravessamos.

A legislação do setor tem vindo a tornar-se muito exigente, sobretudo depois da supervisão dos bancos sistémicos ter passado para o BCE em finais de 2014. As aquisições de participações qualificadas demoram imenso a ser aprovadas, veja-se o caso do Banco Efisa…

Certamente que se tornou um caso de escola. A verdade é que a lentidão judicial nessas matérias é um problema que se agravou em Portugal e na Europa por várias razões, entre as quais a complexidade da legislação/regulação da União Europeia, já que o BCE não é regulador bancário e é supervisor bancário apenas na Zona Euro, existindo ainda membros da UE sem o respetivo sistema bancário supervisionado pelo BCE. O aumento da complexidade da regulação bancária deriva da própria evolução do sector (tal como acontece noutros setores de atividade, por exemplo a aviação). Mesmo sem a crise financeira dos últimos anos, a regulação tenderia a ser cada vez mais complexa; basta pensarmos nos fenómenos crescentes de digitalização. O setor bancário é muito importante e é “frágil de propósito”, pelo que a regulação faz parte do negócio e os bancos sólidos compreendem isso.

E o mesmo se pode dizer dos processos de avaliação de idoneidade e adequação dos órgãos sociais. Não há uma exagerada exigência nos critérios e morosidade nos processos? Pode dizer-se que se fosse hoje Fernando Ulrich não passava no fit & proper do BCE para presidente executivo do BPI, pois não tem o curso universitário concluído… ou não é assim?

Isso é um exagero. Tais habilitações são comuns na banca e só por si pouco valem. Paul Tucker é formado em Clássicas, como se refere no livro. Importante é a governação da própria supervisão bancária. Se não derem o exemplo, os supervisores não têm credibilidade para solicitar aos bancos o mesmo, induzindo problemas como os que se tornaram públicos no nosso país.

Revelam no livro que os requisitos de capital poderão ser um instrumento ineficaz para prevenir a expansão exagerada do crédito e as associadas bolhas especulativas nos preços dos ativos. Querem explicar?

O momento Minsky resulta de o crédito se alimentar a si próprio em função das expectativas o que mostra que requisitos sobre o passado são ineficazes. Na parte I recordam-se os mecanismos de criação monetária pelos bancos e damos alguns exemplos de “inovações financeiras” que – potencialmente – reduzem a eficácia dos efeitos restritivos de um aumento dos requisitos de capital sobre a expansão dos ativos bancários. Obviamente estamos a pensar em aumentos moderados dos requisitos de capital. Se os reguladores ou supervisores passarem a exigir rácios ponderados pelo risco na ordem dos 30% isso resultaria, muito provavelmente, numa contração e encarecimento do crédito ao sector privado.

“Os bancos têm assim o poder de criar nova moeda, o que tem imediatas consequências para a prosperidade económica e a estabilidade financeira”. Esse não era o papel do banco central?

Durante o período da chamada Grande Moderação, o setor bancário foi ignorado, fazendo-se confiança na disciplina de mercado e entendendo a estabilidade financeira como mera contenção da volatilidade dos preços das ações. Além da obsessão com a estabilidade dos preços, a circunstância de a capital financeira da Europa estar fora da Zona Euro também ajudou a ignorar a estabilidade financeira até à crise. Por isso se lhe chama “enteada de Maastricht”, como referido na parte VI.

Todos os analistas dizem que a diferença desta crise para a anterior é que os bancos estão muito melhor capitalizados e como tal podem acomodar a subida do malparado que é antecipada por consequência do aumento do malparado. Concordam?

Portugal, em comparação com outros membros da UE, e apesar de ter subido os níveis de capital nos últimos anos, continua a ter um sistema bancário com níveis bem inferiores à média e com quantidades de capitais adicionais (contracíclicos, etc.) muito baixos ou inexistentes. Portanto, à partida estará em desvantagem em caso de sobressaltos inesperados.

A União Bancária teve um papel na melhor preparação da banca para enfrentar crises? Era importante a criação de um Fundo de Garantia de Depósitos europeu? Acha que alguma vez a Europa vai estar de acordo com a criação desse fundo?

Este assunto não é tratado no livro; contudo a criação do Fundo faz parte da construção da União Bancária, que mais tarde ou mais cedo será completada.

O BCE parece querer fomentar as fusões entre bancos da zona euro. Esta crise e a esperada subida do malparado após as moratórias poderá ser um detonador dessas fusões?

Sim, mas para já têm sido apenas nacionais, o que é preocupante para a estabilidade financeira na zona do euro.

Quais são os principais desafios que se colocam ao modelo de negócio bancário a que temos estado habituados em Portugal e na Europa? O modelo de negócio dos bancos é o adequado para se adaptar à digitalização da economia? E os riscos no digital não podem ser também potenciados?

Sim, quando entregamos o livro à editora, no final do ano passado, já dizíamos na parte V que os bancos têm um histórico de acompanhamento bastante positivo da evolução da digitalização, mas que na nova revolução, existem muitos novos acores a competir pelo mesmo espaço. De facto o mundo mudou em virtude das fintech e das finanças verdes. Quanto á pandemia, o anexo 11 alerta para o seu impacto na banca em Portugal e em todo o mundo.

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