Conselho Europeu: o cérebro do corpo da UE que António Costa vai liderar

O Conselho Europeu é uma das três principais instituições da União Europeia. É constituído pelos dirigentes dos 27 Estados-membros do bloco, pelo presidente do Conselho Europeu e pelo presidente da Comissão Europeia, que, “em conjunto, determinam as orientações e prioridades políticas da União, tanto a curto como a longo prazo, definindo assim a agenda política”. A sua criação resultou da evidência de que a ‘velha’ Comunidade Económica Europeia (CEE) podia estar á ‘resvalar’ para um agregado dirigido por burocratas supranacionais apenas preocupados com a construção – por alguns considerada demasiado aleatória – do edifício comum de algum modo à revelia dos interesses políticos de cada Estado.

Não é por isso de estranhar que a criação do Conselho tenha sido em determinada altura uma prioridade do então presidente francês Charles De Gaulle (no início da década de 1960) – que demonstrou sempre muito pouco entusiasmo em que a França abrisse mão das suas prioridades estratégicas internacionais. E não foi apenas para com a CEE que essa reserva se manifestou: as relações persistentemente conflituosas com a NATO e com os Estados Unidos são mais uma prova de que De Gaulle não tinha nenhum interesse em deixar fugir das mãos o domínio que a França então exercia sobre a Europa. A insistência na criação do Conselho Europeu tinha como função implícita ´submeter’ os eurocratas à vontade política dos dirigentes dos Estados-membros.

Habitualmente, “fazem-no adotando conclusões em cada uma das reuniões do Conselho Europeu. Essas conclusões identificam questões de especial preocupação para a União e definem medidas específicas a tomar ou objetivos a atingir. As conclusões do Conselho Europeu também podem fixar um prazo para se chegar a acordo sobre determinado tema ou para a apresentação de uma proposta legislativa”, referem os documentos oficiais da instituição, ressalvando que “o Conselho Europeu não negoceia nem adota legislação”.

Os primeiros Conselhos realizaram-se em 10 e 11 de fevereiro e em 18 de julho de 1961, em Paris e Bona, respetivamente. E tornaram claro desde a primeira hora que seriam os Estados-membros e não a Comissão Europeia a definir prioridades e a determinar a forma como elas seriam alcançadas. Para mais tarde – para quase 20 anos depois – ficaria o ‘acrescento democrático’: o Parlamento Europeu, órgão que acabaria por ser definido por votação direta de todos os europeus do bloco. E que teve uma geração difícil: no início da década de 1980, e antes de ser Comissário Europeu (entre 1985 e 1995), o francês Jacques Delors ainda perdia muito tempo a negociar divisões de poder entre todas as instituições da União, tentando dirimir sobreposições de interesses entre Comissão, Conselho e Parlamento.

Para a história oficial fica o facto de a primeira cimeira realmente influente do Conselho ter tido lugar apenas em dezembro de 1969, em Haia, onde se alcançou um acordo sobre a adesão do Reino Unido à CEE – que novamente De Gaulle tinha vetado por duas vezes até então, demonstrando que tinha dúvidas sobre a ‘fidelidade’ potencial dos britânicos a um projeto comum com o continente. Tinha razão para isso, mas nunca o viria a saber: o Brexit foi votado apenas em 2016.

Para a história fica também o chamado Conselho Europeu inaugural, realizado em Dublin, Irlanda, em março de 1975, durante a primeira presidência do Conselho da União Europeia. Em 1987, foi incluído nos tratados pela primeira vez (o Ato Único Europeu, pelo qual Delors tanto se bateu) e o seu papel foi definido pela primeira vez no Tratado de Maastricht. “A sede do Conselho foi oficializada em 2002, em Bruxelas na Bélgica. Há três tipos de Conselho Europeus: informais, ordinários e extraordinários. Dos primeiros não se publicam ‘Conclusões do Conselho’ oficiais, mas apenas declarações sobre temas abordados. Os extraordinários apresentam ‘Conclusões do Conselho’ no final, mas diferem dos ordinários por serem convocados com menos de um ano de antecedência.”

Como refere o site oficial, “as reuniões são presididas pelo presidente do Conselho Europeu, que pode convocar reuniões do Conselho Europeu formais, informais e, quando necessário, extraordinárias. No início de cada reunião, o presidente do Parlamento Europeu é convidado a apresentar os pontos de vista da sua instituição. O alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança participa nos trabalhos do Conselho Europeu, sem todavia dele ser membro. O presidente do Banco Central Europeu pode ser convidado a participar nos debates sobre assuntos económicos e financeiros. Outros possíveis convidados são por exemplo o secretário-geral da NATO ou o secretário-geral das Nações Unidas”.

Uma vez que é composta por dirigentes nacionais, a instituição reúne o poder executivo dos Estados-membros, pelo que tem uma grande influência em domínios de elevada sensibilidade, por exemplo na política externa. Também exerce poderes de nomeação, tais como a do seu próprio presidente, a do alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e a do Presidente do Banco Central Europeu. Propõe ainda ao Parlamento Europeu um candidato a Presidente da Comissão Europeia. Dotado de poderes sobre o executivo supranacional da UE, para além das suas outras atribuições, o Conselho Europeu tem sido descrito por alguns como a “suprema autoridade política” da União. Talvez por isso, as relações entre o Conselho e a Comissão são por vezes marcadas por algum conflito – e mesmo por alguma dificuldade de outros Estados perceberem as precedências entre cada um dos organismos – como ficou evidente há uns anos, quando Charles Michel e Ursula von der Leyen viajaram juntos para Ancara, capital da Turquia. Seja como for, em termos informais, pode dizer-se que é o Conselho Europeu que manda na Comissão.

Geralmente, o Conselho Europeu adota decisões por consenso (ou seja, nenhum membro se opõe à adoção). Normalmente, é também assim que o Conselho Europeu adota conclusões. “No entanto, em certos casos específicos previstos nos Tratados da UE (como a adoção de atos jurídicos), o Conselho Europeu delibera por votação”. O presidente pode pôr à votação um determinado ponto da ordem do dia. A votação pode igualmente realizar-se a pedido de outro membro, “desde que a maioria dos membros se pronuncie nesse sentido”. Existindo três métodos de votação (unanimidade, maioria qualificada e maioria simples), “é exigida a unanimidade, por exemplo, quando o Conselho Europeu toma uma decisão sobre o número de membros da Comissão Europeia. Quando o Conselho Europeu delibera por unanimidade, as abstenções não impedem a adoção. O Conselho Europeu decide por maioria qualificada, por exemplo, quando estabelece a lista das formações do Conselho ou propõe ao Parlamento Europeu um candidato ou candidata ao cargo de presidente da Comissão. O Conselho Europeu delibera por maioria simples para aprovar decisões processuais por força do seu regulamento interno”. Refira-se ainda que, no período que decorre entre as reuniões, o Conselho Europeu pode adotar decisões sobre assuntos urgentes por votação escrita, se o presidente propuser a aplicação deste procedimento e todos os membros o aceitarem.

Antes da revisão do Tratado de Lisboa, o papel do presidente em exercício do Conselho Europeu era exercido pelo chefe de Estado ou de governo do Estado-membro que exercia a presidência do Conselho no respetivo semestre (assegurado de forma rotativa, como ainda acontece). Mais tarde, o presidente do Conselho Europeu passou a ser eleito pelo próprio Conselho Europeu, por maioria qualificada, para um mandato de dois anos e meio, renovável uma vez.

Uma nota: o Conselho Europeu é a instância que reúne os dirigentes (chefes de Estado ou de Governo) dos 27 Estados‑membros; o Conselho da União Europeia, informalmente conhecido por Conselho, é constituído por ministros nacionais de todos os países da União. O Conselho Europeu define as orientações e prioridades políticas gerais da UE, tradicionalmente com a adoção de conclusões; a Comissão Europeia tem a responsabilidade exclusiva de elaborar propostas de novos atos legislativos europeus e de executar as decisões do Parlamento Europeu e do Conselho.

O cargo de presidente do Conselho Europeu foi criado pelo Tratado de Lisboa e o primeiro presidente foi o belga Herman Van Rompuy, que iniciou o seu mandato em 1 de dezembro de 2009, data de entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Foi reeleito para um segundo mandato, que findou e novembro de 2014. Donald Tusk e Charles Michel seguir-se-iam. Agora, no primeiro dia de dezembro de 2024, um português chamado António Costa prepara-se para assumir funções.