Tribunal de Contas defende reforço da eficácia da programação orçamental plurianual

O Quadro Plurianual de Programação Orçamental para 2016-2019 cumpriu apenas a missão de identificar valores de referência da despesa no médio prazo, conclui uma auditoria do Tribunal de Contas, defendendo um reforço da eficácia da programação orçamental plurianual.

No relatório divulgado esta quarta-feira, o Tribunal de Contas (TdC) refere que, na sequência da auditoria ao Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO), se conclui que este “apenas cumpre a missão formal de identificar valores de referência para a despesa da administração central no médio prazo”, além de o ciclo anula da despesa do Orçamento do Estado (OE) predominar face aos limites do QPPO.

“A sua [QPPO] implementação consiste em revisões anuais aos valores fixados no início do processo, em função das previsões em sede do Orçamento do Estado”, refere a auditoria, salientando que tal implica, na prática, a subordinação do Quadro Plurianual “ao tradicional ciclo anual, contrariamente à finalidade de enquadrar a despesa a um horizonte plurianual”.

Além disso, adianta o mesmo documento, “não existe também uma ligação clara aos objetivos orçamentais e às prioridades de política pública”.

O QPPO foi vertido no processo orçamental português em 2011, durante o programa de assistência financeira, com o objetivo de introduzir uma perspetiva plurianual na gestão orçamental e de contribuir para a definição de prioridades de política pública e para atingir objetivos orçamentais compatíveis com limites de despesa.

Até agora foram aprovados três destes QPPO para os períodos 2013-2016; 2016-2019 e 2020-2023, tendo incidido esta auditoria – integrada numa ação paralela com outros seis Tribunais de Contas e instituições congéneres da União Europeia – sobre o Quadro aprovado para o período de 2016-2019.

Segundo o Tribunal de Contas, o QPPO objeto da auditoria “desvirtua” o previsto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), na medida em que apenas inclui a despesa efetiva do subsetor Estado, excluindo a despesa não efetiva (despesa com ativos e passivos financeiros), bem como a despesa do subsetor dos serviços e fundos autónomos, excetuando transferências o Estado para estas entidades.

“O racional desta opção é que o QPPO traduza o esforço financeiro do Estado, com impacto no saldo orçamental”, refere o relatório, ressalvando que além de “desvirtuar o modelo fixado na LEO 2001, que não limita o QPPO à despesa efetiva”, verificam-se inconsistências, uma vez que o pr9cednimeto realizado não garante que sejam abrangidas apenas despesas efetivas”.

“Na operacionalização do QPPO identificaram-se constrangimentos à sua eficácia enquanto instrumento orçamental plurianual, uma vez que não foram divulgadas as projeções das receitas gerais e próprias dos organismos, nem integrada a informação exigida pela Lei de Enquadramento Orçamental, nomeadamente a que respeita às políticas a médio prazo e o seu impacto na sustentabilidade das finanças públicas, prevista noutros documentos do processo orçamental”, indica ainda o documento, detalhando que entre 2016 e 2019 a despesa abrangida pelo Quadro Plurianual representou em média 76% da despesa efetiva da administração central e 57% da despesa efetiva do conjunto das administrações públicas.

A programação plurianual é feita com base na recolha de informação proveniente de várias entidades, mas, salienta a auditoria, “verifica-se uma fraca ligação com os documentos orçamentais e a ausência de formalização e fundamentação dos procedimentos de definição e revisão dos limites”.

A auditoria permitiu ainda concluir que, apesar de as despesas totais de cada ano terem ficado abaixo dos limites fixados no QPPO inicial – com exceção para o ano de 2019 -, os programas orçamentais da Saúde e Educação “Têm ultrapassado sistematicamente” os respetivos limites.

“Por se tratar de situações recorrentes, estes programas carecem de uma abordagem que assegure uma previsão orçamental mais realista”, recomenda o TdC.

O Tribunal de Contas sustenta ainda que o QPPO não reflete as prioridades de política pública ao nível setorial e plurianual, u seja, apesar de identificar os valores anuais de despes apara um horizonte temporal de quatro anos, não abrange a componente de avaliação dos programas e respetivas políticas nem a avaliação do impacto em termos de sustentabilidade das finanças publicas.

O relatório refere ainda que a revisão dos limites do QPPO 2020-2023, devido à pandemia de covid-19, veio reforçar as limitações verificadas sobre o Quadro Plurianual 2016-1019 no que diz respeito à sobreposição da lógica anual à abordagem plurianual, à falta de fundamentação suficiente da revisão dos limites de despesa ou à falta de ligação da revisão destes limites com as medidas adotadas.

Perante este quadro, o TdC considera necessário conferir maior eficácia à programação orçamental plurianual recomendando, nomeadamente ao Governo que promova a implementação de um processo de elaboração e monitorização do quadro orçamental de médio prazo que “assegure a inclusão de toda a documentação de suporte à estimativa e revisão dos limites despesa” bem como a fundamentação das opções tomadas.