Máximo dos Santos alerta para riscos do uso de sistemas de garantia de depósitos em medidas de resolução

O Vice-Governador, Luís Máximo dos Santos, fez uma intervenção na Conferência do CIRSF sobre  a “reforma da regulação sobre gestão de crises bancárias: a importância dos sistemas de garantia de depósitos”.

Depois de salientar a relevância para a estabilidade financeira da proteção dos depósitos, demonstrada na crise do início do ano de vários bancos nos EUA, falou do reforço do papel dos sistemas de garantia de depósitos na proposta da Comissão Europeia de reforma dos mecanismos de gestão de crises bancárias.

“Os acontecimentos ocorridos nos EUA deixaram bem evidente que o bem mais precioso da atividade bancária e aquele que tem de ser preservado, em primeiro lugar, para que a estabilidade financeira seja salvaguardada é a confiança dos depositantes”, disse o vice-governador.

“A este respeito, devo salientar que o Banco de Portugal sempre teve plena consciência de que a preservação da confiança dos depositantes é, de todos os objetivos que orientam a resposta a uma crise bancária, o mais decisivo para a manutenção da estabilidade financeira” frisou Luís Máximo dos Santos que lembrou que o Banco de Portugal defendeu sempre que os depósitos – e não apenas aqueles que beneficiam da garantia legal – merecem uma tutela especial. “Não necessariamente por qualquer razão moral ou ética (embora essas também possam ser convocadas), mas sobretudo por reconhecer que o depósito, enquanto meio de financiamento da atividade bancária, apresenta características que o diferenciam, por exemplo, de outros meios de financiamento (como os instrumentos de dívida), justificando uma proteção acrescida”, explicou.

Isso significa que os regimes de gestão de crises não podem ser configurados para dar resposta apenas a falências de bancos de maior dimensão. Isto é, os bancos que não são de importância sistémica também têm de ter os depósitos garantidos.

“Estes ensinamentos devem ser tidos em conta nas discussões sobre a revisão do regime europeu de gestão de crise e de garantia de depósitos, que se intensificaram este ano”, sublinhou.

Os acontecimentos verificados nos EUA demonstram igualmente que a falência de bancos de menor dimensão e até com atividade geograficamente mais circunscrita também pode colocar em risco a estabilidade financeira, lembrou Máximo dos Santos.

Comissão Europeia avançou com proposta de revisão do regime europeu de proteção dos depósitos

Em abril,  a Comissão Europeia apresentou a sua proposta para a revisão do regime europeu de gestão de crises e de garantia de depósitos.  A proposta da Comissão consagra, desde logo, medidas de reforço da proteção da generalidade dos depósitos (e não, portanto, apenas dos depósitos cobertos pela garantia legal).

A proposta inclui também uma revisão das regras de acesso e uso dos sistemas de garantia de depósitos em medidas de gestão de crises – “quer no quadro da aplicação de medidas de resolução, quer no âmbito das designadas medidas preventivas e alternativas”.

“A revisão em curso, tal como proposta pela Comissão Europeia, pretende corrigir uma fragilidade do regime de resolução bancária atualmente em vigor na União Europeia que se tornou relativamente consensual, que é o facto de esse regime estar calibrado para bancos de maior dimensão, mas não se mostrar igualmente adequado para bancos de média e de pequena dimensão”, destacou o vice-Governador.

“Na génese dessa fragilidade está o facto de o regime da resolução não contemplar, para a parte dos depósitos que exceda o montante garantido, qualquer proteção especial”, acrescentou.

Daqui resulta que, “se aplicada a instituições que não sejam capazes de obter financiamento através da emissão de instrumentos de dívida e que, portanto, operem com base num modelo assente na captação de depósitos – que é o modelo tradicional, em regra, das instituições bancárias de dimensão mais pequena – a resolução pode não ser inteiramente eficaz para salvaguardar a confiança dos depositantes e, portanto, para proteger a estabilidade financeira”.

A proposta da Comissão Europeia reflete a consciência dessa vulnerabilidade do regime vigente e a noção de que “a correção dessa vulnerabilidade requer que sejam criadas condições para acesso a mecanismos de financiamento suplementares, que possam ser mobilizados na resolução de instituições que não disponham de suficiente capacidade de absorção de perdas na sua estrutura de financiamento”.

Luís Máximo dos Santos diz que “em princípio, deveria ser esse o papel do Fundo Único de Resolução, mas por força dos limites apertados no acesso a esse mecanismo de financiamento, que já hoje vigoram, e sem que haja base política para flexibilizar tais limites, a proposta da Comissão Europeia encontra nos sistemas de garantia de depósitos a solução de financiamento que permitirá viabilizar a resolução nas circunstâncias em que não estão reunidas as condições de acesso ao Fundo Único de Resolução”.

Assim, a Comissão Europeia propõe o reforço do papel dos sistemas de garantia de depósitos em contexto de resolução, mobilizando-os para permitir o desbloqueio do uso do Fundo Único de Resolução quando as circunstâncias do caso exijam, de outro modo, a absorção de perdas por depositantes.

“O uso dos sistemas de garantia de depósitos nessas circunstâncias é, portanto, inteiramente compatível com a respetiva missão e propósito”, considera o Vice-Governador.

Para viabilizar a atribuição deste papel mais alargado aos sistemas de garantias de depósitos, a proposta contempla também a harmonização da hierarquia dos depósitos em insolvência, lembra.

Por um lado, é proposta “a consagração de um privilégio creditório de todos os depósitos, independentemente de serem cobertos, elegíveis ou mesmo excluídos da garantia legal – em linha, portanto, com a opção já adotada em Portugal, conforme recomendado pelo Banco de Portugal”. Por outro lado, é proposto que “todos os depósitos sejam graduados no mesmo nível de privilégio, eliminando o ‘super-privilégio’ dos depósitos cobertos e dos sistemas de garantia de depósitos, que existe atualmente”.

Máximo dos Santos alerta para riscos

“Gostaria de salientar que as soluções propostas pela Comissão Europeia conduzem a uma maior intervenção dos sistemas de garantia de depósitos, tanto em contexto de resolução como no âmbito das medidas preventivas e alternativas”, disse Luís Máximo dos Santos que sublinhou que “este papel reforçado apresenta inegáveis vantagens, mas também levanta algumas preocupações que devem ser objeto de reflexão”.

“Em decorrência da extensão do seu mandato, os sistemas de garantia de depósitos podem – se as propostas da Comissão Europeia vierem a ser acolhidas – vir a ser usados com maior frequência, o que os poderá expor a maiores responsabilidades financeiras”, alerta o Vice-Governador do BdP.

No entanto, diz, “apesar da extensão do mandato dos sistemas de garantia de depósitos, as propostas não preveem a revisão do nível-alvo de financiamento desses sistemas”.

“Com especial relevância, constata-se também que a extensão do mandato dos sistemas de garantia de depósitos pode criar desequilíbrios entre o contributo do Fundo Único de Resolução – cujo mandato é efetivamente o financiamento da resolução – e o contributo que pode vir a ser exigido aos sistemas de garantia de depósitos”, considera o responsável do Banco de Portugal.

Luís Máximo dos Santos diz que “este efeito é especialmente relevante pelo facto de os sistemas de garantia de depósitos continuarem a ser nacionais, por não ter sido possível avançar na constituição de um sistema europeu de garantia de depósitos”.

Daqui pode resultar, portanto, “um desvirtuamento de papéis entre o Fundo Único de Resolução e os sistemas de garantia de depósitos nacionais e, assim, o enfraquecimento dos benefícios da mutualização no quadro da resolução bancária, o que poderá prejudicar os objetivos da União Bancária”, defendeu o Vice-Governador.

Para além das críticas à proposta da Comissão Europeia, Máximo dos Santos salientou a necessidade de completar a União Bancária com o terceiro pilar: um sistema comum de garantia de depósitos.

Para o responsável do BdP, o facto de haver aspetos positivos proposta da Comissão, estes não eliminam a necessidade de completar a União Bancária.

“Teremos, portanto, de encontrar formas de mitigar este desequilíbrio, seja através da introdução de limites ao contributo dos sistemas de garantia de depósitos em cenário de resolução ou de critérios de proporcionalidade na distribuição do financiamento entres os sistemas nacionais e o Fundo Único de Resolução”, ou ainda “através da introdução de uma ‘pecking order’, segundo a qual o Fundo Único de Resolução seria responsável pelo financiamento até um dado montante e só depois, e na medida em que tal protegesse os depositantes, entrariam os sistemas de garantia de depósitos”, disse Máximo dos Santos.

“A discussão sobre a reforma do regime de gestão de crises está em curso e será, certamente, alcançada através de compromissos que consigam acomodar as preocupações e especificidades dos vários Estados-Membros. Por isso, é ainda difícil prever qual será a configuração final deste novo papel que será atribuído aos sistemas de garantia de depósitos”, acrescentou.

Os sistemas de garantia de depósitos “ganharão um papel reforçado na sua importante missão de proteção dos depositantes e no seu consequente contributo para a preservação da estabilidade financeira”, reconheceu.

“Na minha perspetiva, esta reforma está muito longe de suprimir (em bom rigor, nalguns casos até pode agravar) os problemas decorrentes da inexistência de um sistema comum de garantia de depósitos, ou seja, não elimina os riscos da ausência do terceiro pilar da União Bancária, que se mantém assim como uma realidade incompleta”, apontou Máximo dos Santos que não ignora que a “falta de consenso político que, até ao momento, prevaleceu a seu respeito”,

“Trata-se de um objetivo que não deve ser retirado do radar da regulação bancária europeia, sendo a esse respeito muito clara a posição da Comissão Europeia ao afirmar expressamente que a conclusão da União Bancária continua a ser uma prioridade política da União Europeia”, lembrou.

Em Portugal existe o Fundo de Garantia de Depósitos português, que iniciou a sua atividade em 1994.  O Vice-Governador do BdP lembrou que em 2010, o Fundo de Garantia deu provas da sua eficácia quando foi chamado a reembolsar os depósitos constituídos junto do Banco Privado Português.

“Nessa operação de reembolso de depósitos – a única no nosso país – o Fundo de Garantia de Depósitos assumiu o pagamento de depósitos no valor acumulado de 105 milhões de euros, o que contribuiu para que os depositantes no Banco Privado Português recuperassem uma parte importante das suas poupanças”, destacou.

Um dos elementos distintivos do Fundo de Garantia de Depósitos é o facto de ser, desde a sua origem, nos anos de 1990, um sistema financiado por contribuições pagas anualmente pelas instituições participantes.  “Este modelo contributivo permitiu a capitalização gradual do Fundo, sem fazer depender o seu financiamento da efetiva ocorrência de um episódio de acionamento da garantia, ao contrário do modelo que foi inicialmente adotado em muitos outros países, mesmo no espaço da União Europeia, e que assentava num financiamento ex-post”, referiu.

Por efeito desse esforço contributivo iniciado em 1994, no final de 2022 os recursos próprios do Fundo totalizavam 1.680 milhões de euros, revelou Máximo dos Santos que acrescentou que na mesma data, “o rácio entre os recursos próprios do Fundo e os depósitos efetivamente cobertos pela garantia situava-se em 0,94%, excedendo, portanto, o nível-alvo definido pela lei, ou seja 0,80%”.